Дела прокурорские: почему реформа прокуратуры рискует оказаться пустышкой

Другими нормами законопроекта у прокуратуры забирают следствие и общий надзор. Правда, прокурор все равно сможет инициировать судебное разбирательство, если это должен был сделать, но не сделал компетентный государственный орган.

Проект закона — один из трех последних евроинтеграционных. Его должны были принять как закон в прошлые четверг-пятницу (на момент сдачи материала прошел первое чтение). Документ получил позитивную оценку Венецианской комиссии, хотя она и указала на ряд несоответствий европейским принципам. Среди них: право прокурора представлять в суде интересы несовершеннолетних и недееспособных и органы власти; недостаточные гарантии независимости прокуроров от руководства; угроза смещения генпрокурора по политическим мотивам; угроза для журналистов и активистов, которые освещают работу прокуратуры и пр.

Следствие вели

В законопроекте отсутствует такая ныне действующая функция, как досудебное расследование в рамках уголовного процесса. Следствие — это временная функция прокуратуры до создания системы соответствующих органов, что определено в Конституции Украины. «Предложенный вариант соответствует международной практике, где прокуратура поддерживает обвинение, а не проводит расследование. Это несвойственно прокуратуре в силу принципов ее деятельности и предназначения», — объясняет партнер ЮФ «КПД Консалтинг» Кирилл Казак.

Новый Уголовно-процессуальный кодекс обязывает создать Государственное бюро расследований (ГБР), которое будет заниматься преступлениями высших должностных лиц, а до тех пор соответствующие дела ведет прокуратура. Но о ГБР пока лишь идут разговоры. Зато проект закона «О прокуратуре» устанавливает сроки создания бюро — до 20.11.2017. «Подразумевается, что в отношении ГБР будет принят отдельный специальный закон. Поэтому судить о его эффективности сейчас преждевременно. Естественно, что в основной массе этот орган будет заполнен бывшими следователями прокуратуры», — комментирует старший юрист ЮФ «Антика» Богдан Биленко. А пока, очевидно, будем жить по-старому.

Прокуратура vs суд

Также предлагается убрать из прокуратуры так называемый общий надзор — надзор за выполнением и соблюдением законов предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности и подчинения и физическими лицами. Адвокат ЮФ «Ильяшев и Партнеры» Николай Буртовой замечает, что функция общего надзора в некоторых случаях была эффективной, но в большинстве своем это пережиток прошлого. «Нельзя субъективным мнением прокурора с помощью предписания, протеста или представления решать вопросы, касающиеся запрета чего-нибудь. Запретить что-либо делать может только суд», — поясняет он. Кирилл Казак замечает, что в Европе основной акцент делается на судебной защите прав, как на эффективном, оперативном и объективном инструменте. «И это действительно так, но не для Украины. В условиях сегодняшних реалий судебный способ защиты в Украине не работает. Он затяжной, неэффективный, коррумпированный», — дополняет юрист.

А Евгений Солодко, глава АО «Солодко и Партнеры», видит позитив новаций в том, что теперь прокурор не сможет своими действиями каким-либо образом вмешаться в частный сектор. Впрочем, обращает внимание, что открытое уголовное производство против должностных лиц предприятия все равно будет давать основания прокурору истребовать документы, остановить совершение неправомерных действий и т. д. Но для открытия уголовного производства необходимо хотя бы заявление о совершении уголовного правонарушения. «Сегодня прокурор по собственному усмотрению имеет право внести представление предприятиям, учреждениям и организациям, а также физлицам-предпринимателям — иначе говоря, имеет право вмешиваться в хозяйственную деятельность любого представителя бизнеса», — констатирует юрист.

Также существенно ограничена функция представительства прокуратурой интересов граждан и государства в суде. Инициировать иск с целью защиты граждан прокурор сможет только в случае, если они несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные. «Во всех остальных случаях интересы малоимущих граждан должна защищать адвокатура в рамках одновременно внедряемой системы бесплатной правовой помощи», — говорит Николай Буртовой.

Формальное самоуправление

Чтобы сделать прокуроров более независимыми, для них, как и для судей, и для адвокатов, вводят самоуправление. Высшим органом самоуправления, согласно законопроекту, является Всеукраинская конференция прокуроров, которая собирается раз в два года. На конференции выбирается совет прокуроров. В него входят 11 членов: два от ГПУ, три — от региональных прокуратур, шесть — от местных. Члены совета выбираются на пять лет без права повторного избрания. Совет дает рекомендации относительно назначений на админдолжности, занимается вопросами защиты прокуроров, осуществляет контроль за исполнением решений прокурорского самоуправления и пр. Кроме того, предусмотрено создание высшей и региональных квалификационно-дисциплинарных комиссий прокуроров (КДКП), которые будут принимать экзамены у будущих прокуроров и применять дисциплинарные санкции к нарушителям.

Евгений Солодко считает, что прокурорское самоуправление будет формальным, поскольку в системе действует еще советский принцип единоначальства. «Все делается так, как сказал начальник, иначе говоря, все будет решать ГПУ. Таким образом, самоуправления в прокуратуре как такого не будет», — полагает он. Подобного мнения придерживается и Кирилл Казак. «Основная проблема лежит в правоприменительной плоскости, — говорит юрист. — Здесь можно провести аналогию с судебной системой. Судьи по законодательству также независимы, имеют органы самоуправления, назначаются и увольняются в особом порядке, имеют иммунитет от привлечения к ответственности. Однако на практике в судах выстроена четкая административная вертикаль выполнения команд, по которой нужные решения протягиваются по всем инстанциям независимо от их соответствия закону. Такая же участь может постичь и прокуратуру».

Как стать прокурором

Тем не менее, формально или реально, органы самоуправления в лице КДКП будут отбирать будущих прокуроров. Согласно прописанной в законопроекте процедуре, комиссия объявляет конкурс, на который могут подать документы юристы с двухлетним стажем работы. Конкурсанты сдают экзамен, причем проходной балл не может быть менее 60 из 100. Прошедшие конкурс подлежат проверке комиссией, после чего они направляются в Национальную академию прокуратуры при ГПУ для прохождения шестимесячного обучения. Кстати, таким студентам на протяжении учебы предусмотрена стипендия из госбюджета в размере не меньше минимальной зарплаты.

«Если данное мероприятие не будет сведено к формальности, то от любого обучения и подготовки должен быть толк», — считает Богдан Биленко. Только после этого кандидата смогут зачислить в резерв, и он получает право участвовать в конкурсе на замещение вакантных должностей. В общем, почти все, как у судей.

Николай Буртовой замечает, что предлагается учреждение формально прозрачной процедуры получения должности прокурора. Даже несмотря на то что процедура состоит из 13 этапов, важно, что все они четко выписаны в законе без дополнительных оговорок и отсылочных норм. Но, по словам Кирилла Казака, порядок отбора и назначения прокуроров будет эффективным только при условии его тщательного соблюдения на практике, отсутствия коррупционной составляющей, объективной оценки всех кандидатов независимо от фамилии, статуса, родственников. А Евгений Солодко видит проблему не в самой процедуре отбора и назначения прокуроров, а в людях, которые проводят данный отбор. Он замечает, что все этапы отбора четко прописаны без каких-либо дополнений или отсылочных норм. Следуя этой процедуре, есть возможность отобрать хороший состав кадров. «Но проблему необходимо решать именно с сотрудниками, которые проводят отбор», — замечает эксперт.

Дамоклов муляж

Еще одна задача прокурорского самоуправления — привлечение нерадивых сотрудников к дисциплинарной ответственности. Основаниями для этого могут стать, в частности: неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, волокита с рассмотрением заявлений, нарушение более двух раз в год прокурорской присяги, незаконное вмешательство в деятельность судей и даже публичные высказывания, которые являются нарушением презумпции невиновности. Впрочем, сами взыскания не так страшны. Это: выговор, понижение в классном чине, запрет на год в переводе в высший орган или на высшую должность. Но за грубое нарушение могут и уволить.

Механизм привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности закрепляет открытый и демократичный порядок рассмотрения жалоб на нарушения, полагает Кирилл Казак. Но в то же время добавляет, что адекватность работы этого механизма целиком зависит от правильности применения его на практике, и приводит пример судебной системы. «Судебное самоуправление — наглядный пример искаженного правоприменения. Если такая же судьба постигнет прокуроров, это будет просто механизм для увольнения неугодных», — поясняет он. Впрочем, увольнение прокурора с административной должности исключительно по рекомендации совета прокуроров является некоей дополнительной гарантией от расправы с неугодными. Но работоспособность этой гарантии, по словам юриста, можно обеспечить только независимой и объективной работой совета. «Сложно представить эффективное самоуправление в структуре, где действует прямое подчинение и субординация», — добавляет Богдан Биленко.

Также юристы отмечают, что прокурору предоставляются надлежащие способы защиты: возможность обжаловать решения дисциплинарной комиссии в Высший совет юстиции или суд.