Депутатская неприкосновенность в Украине: отменять нельзя, реформировать

Больше всех «не повезло» бывшему главе Харьковской областной госадминистрации и нардепу от «Оппозиционного блока» Михаилу Добкину – лишь в его случае парламент проголосовал не только за снятие неприкосновенности, но и за задержание и арест. Этот «казус Добкина» стал поводом для широкой дискуссии на «вечную тему» украинской политики – надо ли снимать с депутатов неприкосновенность? В стороне не остался и Президент, призвавший парламент избавиться от такого «анахронизма», как депутатская неприкосновенность. Однако для этого в Раде нужно найти 301 голос «за»…

Пчёлы против мёда

В истории независимой Украины сложно вспомнить выборы, накануне которых политики не обещали бы снять депутатскую неприкосновенность. В результате эта «вечная тема» настолько крепко вошла в политическое подсознание избирателей, что в обществе сформировался рессентиментный консенсус: «депутатскую неприкосновенность надо снимать, потому что закон один для всех, и чем они вообще лучше нас».

Традиционная неприязнь украинцев ко всякой власти не знает принципа разделения властей – по данным Центра Разумкова, негативный баланс доверия к Президенту Украины составляет -49,9 %, к правительству – -69,1 %, к Верховной Раде – -77,6 %, к судам – -79,6 %, к прокуратуре – -73,8 %. В целом, обобщая свой негатив в отношении власти как таковой, коррумпированной и неэффективной системы, украинцы признают институт депутатской неприкосновенности безусловным злом, но не задумываются о том, каким большим злом может обернуться его отмена в условиях неопатримониального режима.

В 2000 году на инициированном Леонидом Кучмой «конституционном референдуме» 89 % избирателей поддержали ограничение депутатской неприкосновенности, однако никаких правовых последствий консультативное волеизъявление не имело. Каждую каденцию в Верховную Раду вносятся законопроекты об отмене неприкосновенности, однако кроме окончательного лишения иммунитета депутатов местных советов в 2006 году, никаких фактических сдвигов не произошло.

19 июля 2017 года внефракционным депутатом от «Свободы» Юрием Левченко в парламент был внесен законопроект № 6773, под которым свои подписи поставили 158 нардепов. Проект закона предусматривает отмену 1-й и 3-й частей 80-й статьи Конституции, а именно – гарантию неприкосновенности для народных депутатов и невозможность привлечения их к уголовной ответственности, задержания или ареста без согласия парламента. При этом о части 2-й той же статьи («народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету») в законопроекте ничего не сказано, то есть ее, по всей видимости, авторы планируют оставить, тогда как инициатива Президента сводилась к полной отмене 80-й статьи.

Инициировать внесение изменений в Конституцию может либо Президент, либо 150 депутатов – в данном случае парламент сыграл на опережение, снизив эффективность PR-кампании Петра Порошенко, для которого отмена неприкосновенности, наряду с безвизом, должны стать ключевыми публичными козырями в предстоящей президентской гонке. Предыдущий президентский законопроект о снятии неприкосновенности с народных депутатов и судей, внесенный еще в 2015 году, по процедурным причинам не может быть вынесен на рассмотрение в этой каденции.

Среди подписантов – как члены фракции БПП (включая внутреннюю оппозицию), так и открытые оппоненты Президента из «Батьківщины» и «Самопомощи». Таким образом, возможное принятие осенью закона, ограничивающего депутатскую неприкосновенность, становится побочным продуктом электоральной конкуренции и борьбы за власть. Однако само принятие по-прежнему под вопросом: вероятно, «Оппозиционный Блок», «Воля Народа», «Відродження» и часть внефракционных депутатов не дадут голоса за ограничение неприкосновенности с аргументацией, что принятие закона – шаг к диктатуре и политическим преследованиям.

Конфигурация депутатских фракций и групп в Верховной Раде VIII созыва

Даже при полной мобилизации бывшей «проевропейской коалиции» - БПП, НФ, РПЛ, «Самопомощи» и «Батьківщины» - набирается только 285 голосов, которые надо усиливать точечными договоренностями с внефракционными депутатами. Более того – в этой ситуации каждая фракция или даже локальная группа влияния (всё-таки фракции – слишком крупные единицы анализа) становится вето-игроком, способным блокировать ограничение неприкосновенности. Учитывая, что де-факто законопроект не соответствует интересам парламентариев, весьма вероятен вариант, при котором голосов не хватит, а в публичной плоскости оппоненты будут обмениваться взаимными обвинениями из-за недостаточной мобилизации своих депутатов.

Украинский опыт и европейские принципы

Вопрос депутатской неприкосновенности регулируется не только Конституцией Украины, но и законами «О статусе народного депутата» и «О регламенте Верховной Рады». В частности, статья 28 закона «О статусе народного депутата» запрещает обыск, осмотр личных вещей, транспорта, служебных помещений народных депутатов. На практике это привело к тому, что бизнес и криминал активно приобретают у депутатов не только удостоверения помощников народных депутатов, но и таблички «служебных помещений», выполняющие функции своеобразных оберегов офисов от любых проверок.

Статьи 218-221 закона «О регламенте Верховной Рады Украины» описывают алгоритм рассмотрения парламентом вопросов о привлечении народных депутатов к уголовной ответственности, их задержания или ареста. Сторонники отмены неприкосновенности отмечают, что, во-первых, этот алгоритм, по сути, наделяет регламентный комитет ВРУ полномочиями судебной власти, а во-вторых, громоздкая и длительная процедура рассмотрения вопроса позволяет депутатам избегать ответственности (как это случилось, например, с Сергеем Клюевым или Александром Онищенко).

Вообще, из-за сложности механизма привлечения депутатов к уголовной ответственности подобные прецеденты носили единичный характер. Неприкосновенность снимали только в экстраординарных случаях, когда вина была очевидна, а дело приобретало слишком большой общественный резонанс. Например, в 1999 году неприкосновенность сняли с экс-премьера Павла Лазаренко, который успел покинуть Украину. В 2009 году (из-за подозрения в убийстве) депутатского иммунитета был лишен нардеп-БЮТовец Виктор Лозинский, что не помешало ему скрываться от правоохранительных органов до марта 2010 года, когда он добровольно сдался (видимо, ждал результатов президентских выборов).

Во времена президентства Виктора Януковича была избрана другая тактика снятия неприкосновенности с депутатов – через лишение мандата решением Высшего административного суда. По такому принципу мандатов, а вместе с ними и неприкосновенности, лишились Павел Балога, Александр Домбровский, Игорь Марков и Сергей Власенко (которому тот же ВАСУ вернул мандат в марте 2014 года, что лишний раз подчеркивает зависимость судебной власти от политической конъюнктуры).

Вероятно, из-за очевидных рисков политически мотивированных дел и избирательного правосудия в 2015 году Венецианская комиссия выступила против президентского законопроекта об отмене неприкосновенности народных депутатов и судей. Под дипломатичной формулировкой о «специфике молодых демократий», по сути, содержится прямое предупреждение: отмена неприкосновенности в неправовых государствах нарушает баланс и усиливает власть Президента (через Генеральную прокуратуру).

В то же время, европейский опыт показывает, что исключениями являются и государства без депутатской неприкосновенности (Босния и Герцеговина, Сан-Марино, Нидерланды, Ватикан), и страны с таким широким спектром ее действия, как в нынешней Украине.

Следует разграничивать два аспекта неприкосновенности: «политический» (иногда называют «индемнитет») и «уголовный» («иммунитет»). Первый распространяется на политическую деятельность депутатов – то есть гарантирует им неприкосновенность за голосования и высказывания в парламенте (то, что регулируется частью 2-й статьи 80 Конституции Украины). Второй – на всё остальное, включая невозможность привлечения к ответственности за различные правонарушения без согласия парламента.

Первый аспект неприкосновенности гарантируется в законодательстве практически всех европейских стран (свобода высказываний не распространяется на клевету и оскорбления). Что касается второго, то возможны такие форматы  неприкосновенности:

То есть правовых моделей депутатской неприкосновенности в современных европейских странах множество, и это уж точно не «советский анахронизм», как утверждают у Президента. Показательно, что в Конституциях, принятых после украинской (польская 1997 года, финская и швейцарская 1999 года), депутатская неприкосновенность предусмотрена. А, например, в Швеции парламент одобряет снятие неприкосновенности не простым большинством, а квалифицированным (5/6 от проголосовавших). В Бельгии неприкосновенностью пользуются и депутаты местных советов, а в Латвии право на нее утрачивают прогульщики (без весомой причины не посетившие хотя бы 50 % заседаний).

Украинская модель близка к наиболее выгодному для депутатов полюсу – неприкосновенность распространяется на все сферы правонарушений, на личную и служебную собственность, на весь период каденции, а снятие возможно только после соответствующего решения регламентного комитета и, затем, большинства народных депутатов. Это действительно способствовало формированию негативных тенденций – межфракционная круговая порука выводила депутатов в особую «безнаказанную касту». Однако маловероятно, что полная отмена неприкосновенности сделает эту «касту» более ответственной перед обществом, но точно усилит ее подконтрольность и патронажную зависимость от Президента.

Выводы

1. Актуализация темы депутатской неприкосновенности со стороны лояльной к Президенту (и связанной с ним принципами непотизма) Генеральной прокуратуры является непосредственным продуктом борьбы за власть. Осенью руководству правящей коалиции, внутри которой сильна фрагментация, нужно будет искать голоса за медицинскую, земельную, пенсионную и другие реформы – соответственно, исполнительная власть находится в поисках рычагов давления на законодательную.

2. Все внесенные ГПУ представления вписываются в эту логику – показательно, что они вносились только на представителей тех групп, которые дают голоса для президентских и правительственных инициатив. Нет смысла давать «Батьківщине» и «Самопомощи» повод рассказывать всем о «политических преследованиях». А вот ослабить переговорные позиции фактических партнеров по коалиции, принудить их к большей лояльности и уменьшить центробежность в собственных фракциях… Вероятно, исходя из этих задач и выбирались депутаты-мишени (наверняка, прокуратура располагает материалами не только по ним).

3. Вместе с тем, парламенту удалось перехватить инициативу у Президента, зарегистрировав свой межфракционный законопроект, оставляющей депутатам «индемнитет» без «иммунитета». Теперь Президенту будет гораздо сложнее персонализировать тему снятия неприкосновенности (по аналогии с безвизом), более того, депутаты вполне могут кулуарно саботировать голосование, не давая 301 голос и демонстративно обмениваясь взаимными обвинениями, но при этом «оставаясь при своих».

4. Чрезвычайно широкая законодательная трактовка депутатской неприкосновенности в Украине способствует формированию в закрытом межфракционном сообществе депутатов незаконных практик – например, применения силы против полиции или коррупционного лоббирования бизнес-интересов. Однако, во многом корнем проблем с качеством депутатского корпуса является не только неприкосновенность, но и другие предусмотренные законом «О статусе народных депутатов» льготы и привилегии, а также тип избирательной системы с закрытыми списками и мажоритарными округами.

5. На фоне крайне негативного общественного отношения к народным депутатам, тема полного снятия неприкосновенности является очевидно популистской – такому требованию сложно публично оппонировать. Вместе с тем, полная отмена неприкосновенности не соответствует европейскому опыту, и для неопатримониальных режимов чревата нарушением баланса сил, движением от конкуренции патронажных сетей, побочным продуктом которой и является демократизация, к монополизации их президентской вертикалью с опорой на «силовиков».

Рекомендации

1. Институт депутатской неприкосновенности в Украине нуждается в реформировании и ограничении сфер применения, но не в упразднении. Исследование европейского опыта вполне позволяет разработать оптимальный формат: например, целесообразно не распространять неприкосновенность на те случаи, когда депутат задержан в момент совершения и на месте правонарушения, ограничить влияние регламентного комитета на процесс снятия неприкосновенности, детализировать требования к тому, что считается «служебным помещением» народного депутата. Таким образом, следует внести комплексные изменения в законы «О статусе народного депутата Украины» и «О регламенте Верховной Рады Украины», а не только убрать статью 80-ю из Конституции.

2. Целесообразным для повышения качества работы парламента представляется разработка механизма автоматического лишения всякой депутатской неприкосновенности (а, возможно, и мандата) тех народных избранников, которые без уважительной, документально подтвержденной причины, пропустили определенное количество сессионных заседаний. При полной (или близкой к ней) заполняемости зала сама собой решится и другая резонансная проблема украинского парламентаризма - «кнопкодавство».

3. Параллельно для поддержания баланса между законодательной и исполнительной властью следует вывести Генеральную прокуратуру из сферы влияния Президента. На данный момент Президент может досрочно снять главу ГПУ, и даже при высказанном парламентом недоверии окончательное решение об освобождении генпрокурора от должности все равно остается за Президентом, что де-факто превращает прокуратуру в полностью подконтрольный Президенту карательный механизм.

4. Проблема качества депутатского корпуса, его безответственности и безнаказанности, может быть эффективно решена только при изменении модели избирательной системы. Электоральная модель должна закреплять принцип двойной ответственности – партии и избирателя. Это возможно при введении пропорциональной модели с открытыми региональными списками, однако тема реформирования электоральной системы в Украине заслуживает отдельного рассмотрения.

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

Автор: Антон АвксентьевАналитический центр «Обсерватория демократии»