Роспуск Центральной избирательной комиссии: узурпировать нельзя реформировать

Об этом, а также о способах создания независимой от политической конъюнктуры ЦИК – в новом материале Аналитического центра «Обсерватория демократии». Материал предоставлен для Контракти.uа

Мотивация – не значит обоснованность

В 2004 году из-за массовых волнений и политического кризиса на фоне результатов 2 тура президентских выборов весь состав Центральной избирательной комиссии (далее – ЦИК) был отправлен в отставку Верховной Радой Украины. А в последний раз законодательный орган страны объявлял о досрочном прекращении полномочий ЦИК в мае 2007 года – в период ещё одного затяжного политического кризиса, выходом из которого стали внеочередные выборы в парламент.

Законодательной базой стала 31(1) статья закона «Про Центральную избирательную комиссию», которая, что интересно, была добавлена в него за несколько дней до этого (и которой не существовало во время отставки ЦИК в 2004 году). Первый пункт данной статьи гласит о том, что «полномочия всего состава Комиссии могут быть досрочно прекращены Верховной Радой по мотивированному представлению Президента». В большинстве своем назначенные тогда члены комиссии пробыли на своих должностях целых 11 лет (до сентября 2018 года), хотя срок их полномочий по закону составляет 7 лет и был официально окончен ещё в 2014 году.

Новый состав ЦИК вступил в свои полномочия 20 сентября 2018 года, но не проработав и года, уходит. Формальная причина – та самая норма, которая, казалось бы, должна применяться в ситуации кризиса, но была применена сейчас, в условиях полного доминирования одной команды власти на политическом поле страны.

Представление президента о роспуске всего состава Центральной избирательной комиссии (далее – ЦИК) поступило в профильный комитет Верховной Рады 9 сентября. В документе предоставлялся ряд тезисов, учитывая которые, президент настойчиво попросил Раду поддержать досрочное прекращение полномочий всего состава ЦИК, ссылаясь на 31(1) статью закона «Про Центральную избирательную комиссию». Рассмотрим данные тезисы.

Во-первых, президент указал на «проявления политической предвзятости» со стороны ЦИК по отношению к 28-ми кандидатам в народные депутаты, которых она не зарегистрировала для участия в избирательном процессе. В частности, упоминается ситуация в 169 округе, где Александр Куницкий от партии «Слуга народа» не был допущен к выборам из-за не проживания последние 5 лет на территории Украины, однако суд познее отменил решение Комиссии на том основании, что кандидат Куницкий объяснил причины долгого отсутствия в Украине рабочей командировкой. По разной информации, у него также есть второе гражданство – Израиля. Однако Куницкий заявил, что уже отказался от него, и суд решил это не включать в суть дела.

Во-вторых, президент указал на «недобросовестность» в случаях регистрации кандидатов, которые указывали неправдивую информацию о своей партийной принадлежности. А конкретно, один из кандидатов указал себя членом партии «Слуга народа», на самом деле таковым не являясь.

И наконец, в-третьих, Владимир Зеленский назвал «чрезвычайно странными и непоследовательными» действия ЦИК при установлении результатов выборов по округу №198. Там с отрывом в около 1000 голосов победил самовыдвиженец Сергей Рудик. Однако кандидат от «Слуги народа» Наталья Дьяченко, занявшая второе место, не приняла результаты выборов и обжаловала их в суде, требуя повторного голосования.

Необходимо заметить, что действия ЦИК действительно в определённых моментах, по мнению суда, были противоправными (как например, с недопуском ряда кандидатов). Однако это вызвано, скорее, законодательными неточностями и противоречивостью разных норм, чем «предвзятостью» и «недобросовестностью» органа.

Ни в одном судебном выводе по делам, на которые ссылается президент, не содержатся такие обвинения в сторону ЦИК. В случае с Куницким суд акцентировал внимание на том, что нет доказательств препятствования со стороны Центральной избирательной комиссии в реализации избирательного права кандидата – она выполняла то, что было предписано законодательством.

В ситуации с допуском кандидатов с заведомо ложными данными биографии стоит отметить, что в полномочия Центризбиркома не входит проверка достоверности информации о кандидатах – за это отвечают сами кандидаты. К тому же, учитывая количество всех кандидатов в депутаты на досрочных выборах, проверка всех деталей каждой биографии технически представляется весьма затруднительной процедурой.

И, наконец, третий аргумент по ситуации в 198-м округе. Он также вызывает вопросы, так как решения судов были настолько противоречивыми, что выполнение одного сделало бы невозможным выполнение другого. Также, решения суда не определяли точно субъект их выполнения – ЦИК или Окружная избирательная комиссия (ОИК). Стоит добавить, что и в этой ситуации суд частично стал на сторону ЦИК и отказал кандидату от «Слуги» Наталье Дьяченко в проведении повторного голосования. Окружная комиссия должна была лишь произвести повторный пересчет голосов. А пока победитель округа Рудик не может получить свой мандат.

Во всех вышеперечисленных случаях суд ни разу не признал предвзятость Центризбиркома по отношению к кому-либо. Все жалобы и проблемные ситуации возникали из-за недостаточно точного формулирования норм в законодательстве. Деятельность Центральной избирательной комиссии нельзя назвать такой, которая строго нарушила избирательные права граждан в период проведения выборов. Поэтому решение президента выглядит, по крайней мере, необоснованным.

Следует упомянуть, что международное сообщество признало весь цикл прошедших выборов честным, демократическим и свободным. А согласно опросу, проведенному Киевским международным институтом социологии после президентских выборов, процент граждан, которые имеют достаточный и высокий уровень доверия к ЦИК, возрос с 41% (в 2018 году) до 71% (в мае 2019).

Также Комитет избирателей Украины считает, что для роспуска ЦВК отсутствуют объективные основания, а все факты, описанные в представлении президента, не являются серьезными. Оппонентами президентской команды приводится аргумент, что наилучшим доказательством независимой и непредвзятой работы ЦИК является тот факт, что президентские выборы выиграл не действующий президент, а выборы в парламент выиграла партия, ни разу там не бывавшая.

Решение президента выглядит абсолютно мотивированным, но никак не обоснованным. Однако это от команды президента и не требуется, ведь статья закона требует только мотивации и не прописывает, чем именно решение должно быть обосновано.

Скрытые мотивы команды Зеленского

Представление президента о роспуске ЦИК большинством голосов поддержал профильный комитет, а уже в пятницу 13-го сентября Верховная рада 341 голосом досрочно прекратила полномочия всего состава Комиссии. Необходимо понимать, что желание президентской команды попрощаться со старым составом Центральной избирательной комиссии основано не только на нескольких судебных решениях и обвинении в «недобросовестности». Для полноты картины необходимо учитывать не только номинальные обстоятельства и причины, но также и скрытую мотивацию Зеленского (скандал с регистрацией Куницкого, спор в 198 округе – это всё является, скорее, формальными поводами).

А неформальными мотивами, можно предположить, являются следующие.

1. Практически весь состав ЦИК (а точнее 15 из 17-ти членов комиссии), который был отправлен в отставку 13 сентября, приступил к исполнению своих обязанностей 20 сентября 2018 года. Это значит, что официально датой окончания их службы будет 20 сентября 2025 года. Президентской команде явно неудобен тот факт, что следующие местные выборы 2020 года, президентские и парламентские выборы 2024 года, а также возможные всеукраинские референдумы пройдут под контролем старого Центризбиркома. Отсутствие в ЦИК представительства крупнейшей фракции за всю историю Украины явно подогревает интерес Зе-команды и вызывает желание заменить состав комиссии уже с учетом изменившегося баланса.

2. В самой команде президента не скрывают, что во многом желание заменить старый состав ЦИК возникло в связи с грядущими внеочередными местными выборами, проведение которых, по информации из разных источников, планируется на весну 2020 года (вместо очередных 25 октября 2020 года). Хоть в законодательной плоскости имеются определенные препятствия для проведения досрочных местных выборов, у Зеленского и его партии имеются все рычаги для урегулирования этих вопросов. Также есть информация, что немного ранее могут пройти выборы в 4-х городах Украины (Харьков, Одесса, Днепр, Киев), однако она пока не подтверждается фактами и тенденциями в работе «Слуги народа».

Тем не менее, Центризбирком играет хоть и ограниченную, но, несмотря на это, важную роль на местных выборах. Большинство полномочий ЦИК указано в 21 статье Закона «Про Центральную избирательную комиссию», а также в Законе Украины «Про местные выборы». Согласно им, Центризбирком контролирует все нижестоящие территориальные комиссии, контролирует организацию подготовки к выборам, рассматривает жалобы, определяет порядок передачи и хранения избирательных документов. Помимо этого, у ЦИК в тех моментах, где закон или суд не предоставляют четкого ответа по определённому вопросу, есть полномочия трактовать его по своему усмотрению.

1. Интересным моментом в истории с ЦИК может стать ситуация с «императивным мандатом». Это норма, по которой депутат может быть лишен депутатского мандата по причине невхождения во фракцию, от которой он избрался, либо прекращения его членства во фракции путем добровольного выхода или исключения. Команда президента всячески пытается продавить эту норму в парламенте для того, чтобы контролировать свою крайне большую и неоднородную фракцию. Неподконтрольный им ЦИК может стать препятствием, так как именно комиссия принимает решение о регистрации народного депутата. В случае с лишением депутата его мандата, ЦИК должна принять решение о вручении свидетельства следующему по списку, или, если это мажоритарщик, назначить перевыборы. Но, при необходимости, Центризбирком может просто не собираться на заседания или как-то иначе блокировать ситуацию.

Так или иначе, Владимир Зеленский в отношении различных институтов (ЦИК, Нацгвардия, антикоррупционные органы) явно пытается «ковать железо, пока горячо», имея на сегодняшний день беспрецедентно высокий уровень поддержки. Помимо общественной поддержки, обстоятельства также играют на пользу Зе-команде – парламентские силы в большинстве своем тоже заинтересованы в прекращении полномочий Комиссии. Из ныне присутствующих в парламенте фракций в старом составе ЦИК были представлены только «Европейская Солидарность» (через квоту БПП и большинство лояльных к Порошенко членов Центризбиркома) и «Батьківщина» (но всего одним членом комиссии)

Президент получил карт-бланш на проведение необходимых обществу реформ, и может использовать для этого все инструменты. ЦИК лишь один из примеров того, как президентская команда пытается устранить остатки старого режима, опираясь на широту своих полномочий, общественную поддержку и определённое стечение обстоятельств. Новая власть имеет гораздо больше мотивации и неформальных оснований для роспуска ЦИК, чем тех формальных, которые были описаны в представлении президента.

Лица меняются, процедуры – нет

Формирование старого состава ЦИК в сентябре 2018 года также не было автономным от предвыборной конъюнктуры. Верховная Рада 4 года не могла договориться о составе Центризбиркома, несмотря на то, что срок полномочий 12-ти из 15-ти членов комиссии истёк ещё в 2014 году  (ещё одного – в 2017-м). Каждый раз президент Петр Порошенко вносил в Раду список, в котором не были представлены кандидатами все без исключения фракции и группы. По инсайдерской информации, так происходило потому, что президент хотел сформировать ЦИК с лояльным ему большинством.

Напомним, что до назначения тогдашнего состава Комиссии, согласно 6 статье Закона «Про Центральную избирательную комиссию», в её состав входило 15 членов. Следовательно, большинство составляло 8 голосов. Обстоятельства заключались в том, что тогда необходимо было заменить 13 из 15-ти членов комиссии, а количество кандидатур всех фракций и групп составляло 15 человек (6 - от БПП, 3 - от Народного Фронта, и по одному члену комиссии - от остальных 4-х фракций и 2-х групп). Никто из сторон не хотел отказываться от своей квоты, и было решено увеличить количество членов ЦИК до 17-ти человек, чтобы вместить интересы всех. Теперь большинство Центризбиркома составляет 9 человек.

По информации «Украинской Правды», команда президента Порошенко во время формирования списка кандидатов надеялась на лояльность 6-ти членов по своей квоте, главы комиссии Татьяны Слипачук (назначенной по квоте «Воли народа») а также двух старых членов ЦИК, назначенных в 2014-м году по квоте «Свободы» и «УДАРа».

Таким образом, обращая внимание на причины увеличения количества членов ЦИК, можно предположить, что Зеленский и «Слуга народа» снова вернут старое количество её членов – 15 человек. Это можно сделать, всего лишь изменив закон «Про ЦИК» большинством голосов, что не составит труда.

По информации разных источников, квоты при формировании новой ЦИК обсуждались не раньше, чем перед голосованием за отставку старого состава комиссии. Во время голосования за представление президента в профильном комитете Верховной Рады «за» проголосовали только представители «Слуги народа» (16 человек, что составляет большинство из 28-ми членов комитета). Двое представителей других фракций выступили против, семеро – воздержались.

Стоит отметить, что гипотетически «Слуга народа» могла бы сформировать ЦИК и самостоятельно – для этого депутатам пропрезидентской фракции хватает 226 голосов. Но только вот для досрочного прекращения полномочий ЦИК 31(1) статья закона «Про Центральную избирательную комиссию» требует 2/3 голосов парламента. Поэтому «Слуга народа» и включилась в торги с другими фракциями, в итоге собрав даже больше необходимого – 341 голос. Только две фракции проголосовали против – «Голос» и «ЕС».

По данным разных СМИ, полученным из интервью членов фракций, групп, а также из переговорного процесса членов парламента, можно предположить квоту каждой из сторон переговоров:

1. «Слуга народа»: 7-9 членов. Главная цель для правящей фракции, официально или неофициально, получить большинство в ЦИК (8 и больше кресел).
2. «Батькивщина»: 2-3 члена. Будет зависеть от общего количества желающих попасть в ЦИК, однако 2 места гарантировано.
3. «ОПЗЖ»: 2-3 члена. Фракция «Опозиционной Платформы-За Жизнь» решила голосовать за отставку ЦИК только после того, как им было гарантировано 2 места в новом составе избирательного органа.
4. Группа «За Майбутнє»: 1-2 члена. За поддержку отставки Центризбиркома группа получит, как минимум, одного представителя. Также хотя бы один представитель этой группы нужен будет команде власти в случае уменьшения квоты «Слуги» до 7-ми человек, чтобы неофициально, но сохранить большинство лояльных членов ЦИК.
5. «ЕС»: 0-1. Фракция не голосовала и не включалась в торги за места. Однако может получить одно место, если «Слуги» решат сформировать ЦИК максимально «демократично».
6. «Голос»: 0-1. Партия Святослава Вакарчука публично отказалась от представительства в Центризбиркоме, однако может поменять своё мнение, либо просто иметь вакантное «свое» место в ЦИК, как это было в 2018-2019 годах у фракции «Оппозиционный блок».

В любом случае, нет сомнений в том, что «Слуга народа» сформирует лояльную Центральную избирательную комиссию, и с таким максимально возможным количеством своих членов, которое бы не вызывало крайнего возмущения западных партнеров. Таким образом президентская команда подготавливает благоприятную почву для предстоящих местных выборов.

Зарубежный опыт формирования органа администрирования выборов

Нынешний принцип формирования Центральной избирательной комиссии в Украине далек от совершенства и оставляет поле для манипуляций. Для формирования политически незаангажированной Центральной избирательной комиссии необходимо учесть опыт стабильных или быстро развивающихся демократий Европы.

Если в Украине ЦИК является отдельным государственным органом, то в большинстве стран Европы, которые можно назвать устоявшимися демократиями, Центризбирком включен в структуру либо Министерства внутренних дел, либо Министерства юстиции. А значит данные министерства полностью отвечают за формирование данного органа. Однако, такая практика, как уже было упомянуто, существует только в странах стабильной демократии, где, например, министерство внутренних дел является независимым органом, выступающим «ночным сторожем» процесса выборов и имеет кредит доверия со стороны общества на непредвзятое формирование ЦИК.

Венецианская комиссия, в связи с этим, в документе «Европейские демократические наработки в сфере избирательного права» акцентирует внимание на том, что, учитывая нестабильность демократий Центральной и Восточной Европы, государствам данного региона лучше всего формировать ЦИК как отдельный орган, не включенный в вертикаль исполнительной власти. Что интересно, в США Федеральная избирательная комиссия также является независимым от остальных ветвей власти коллегиальным органом.

А, например, в Польше после предстоящих выборов в парламент 13 октября 2019 года образуется смешанный принцип формирования местного аналога ЦИК. До реформы Национальная избирательная комиссия (НИК) Польши состояла из трёх судей Конституционного трибунала, трёх судей Верховного суда и трёх судей Высшего административного суда – всего 9 человек, занимающих свои должности 9 лет. Однако после избрания нового Сейма НИК всё так же сформируется из 9-ти человек на 9 лет, однако теперь она будет состоять из двух судей (по одному - от Конституционного трибунала и Высшего суда) и 7-ми судей, избираемых Сеймом (учитывая рекомендации всех фракций) большинством голосов. Примечательным является тот факт, что одна фракция не может подать больше 3-х кандидатур в НИК. В случае наличия в парламенте всего двух фракций, одно свободное место разыгрывается путем жеребьёвки. Таким образом, ни у одной из сторон нет возможности получить большинство в комиссии. Отставить любого члена комиссии может президент по мотивированному представлению с согласия Сейма, указав обоснованные обстоятельства отставки.

Если вернуться к примеру США, то там Федеральная избирательная комиссия, состоящая из 6-ти членов, назначается президентом с согласия верхней палаты Конгресса – Сената. При этом не весь состав сразу, а два члена комиссии каждые 2 года. Таким образом срок действия полномочий членов ФИК составляет 6 лет. Из-за особенностей двухпартийной системы США, Федеральная комиссия также проявляет бипартийность – обычно каждая политическая сила представлена 3-мя членами. Как в США, так и в Европе распространена практика ограничения каденций членов органа администрирования выборов – они могут работать на своей должности только один или два срока.

Венецианская комиссия настаивает на том, что для повышения независимости центральных избирательных комиссий в нестабильных демократиях, как Украина, необходимо придерживаться принципа максимального квотирования членства. И не на уровне парламентских фракций, а на уровне ветвей власти. Например, в Грузии 1/3 состава ЦИК формируется президентом, а остальные кандидаты – парламентом.

Но более удачным для Украины представляется распространенная на Европейском континенте практика формирования ЦИК отдельным судебным органом (коллегией судей, или высшим государственным судом). Например, в Армении по рекомендации Венецианской комиссии, успешно применилась данная практика с передачей полномочий по назначению кандидатов в органы администрирования выборов судебной ветвью.

Если в Украине для назначения состава ЦИК нужно простое большинство парламента, то, например, в Венгрии для этого требуется 2/3 поддержки законодательного органа. Это стимулирует правящую коалицию учитывать также интересы оппозиции. Такой же принцип может применятся в унормировании голосования в рамках деятельности института проведения выборов. Для способствования вовлеченности в дебаты между представителями большинства и меньшинства может устанавливаться норма в принятии решения только 2/3 голосов либо абсолютным консенсусом. Однако в нестабильных демократиях, как в Украине, это может надолго заблокировать процесс принятия каких-либо решений вообще.

Конечно, Центризбирком Украины трудно назвать независимым и эффективным органом хотя бы просто потому, что он уже три раза за последние 15 лет досрочно прекращал исполнение своих полномочий. Формирование действительно независимого от интересантов выборов органа, который бы состоял из не ангажированных и не предубежденных кадров, требует учёта опыта Европейских стран и рекомендаций Венецианской комиссии Совета Европы.

Вместе с тем, нельзя не учитывать фактическое состояние судебной системы в Украине, поэтому до проведения реальной судебной реформы передавать ЦИК под контроль Министерства юстиции преждевременно и даже опасно. Это может быть долгосрочной целью в контексте «деполитизации ЦИК», но в ближайшей перспективе такое игнорирующее украинскую специфику копирование опыта других стран может лишь навредить демократичности электорального процесса.

Выводы и рекомендации

1. Отсутствие четко прописанных в 31-й статье закона «Про Центральную избирательную комиссию» оснований досрочного прекращения полномочий ЦИК создало почву для его широкой трактовки. Для устранения возможностей конъюнктурных роспусков ЦИК накануне выборов, необходимо дополнить вышеупомянутую статью закона дополнительной частью, где были бы перечислены основания для роспуска. Президентское представление должно быть не только мотивированным, но и обоснованным.

2.  Досрочная отставка органа администрирования выборов должна быть обсуждена всеми сторонами и принята коллегиально, чтобы избежать политических потрясений и потери доверия. Для создания некоего «предохранителя», можно включить в конституцию норму, закрепляющую в случае досрочного прекращения полномочий Центризбиркома обязательство формирования состава новой Комиссии не менее, чем 2/3 парламента.

3. Смена Центральной избирательной комиссии в преддверии выборов может повлиять на степень политизации органа. Также может нанести вред организации качественной и взвешенной работы членов комиссии по подготовке к выборам. Закрепленная в законодательстве норма о невозможности смены состава комиссии позднее чем за год до выборов любого уровня устранила бы вышеперечисленные проблемы.

4. Процедура формирования ЦИК крайне важна с точки зрения соблюдения, в конечном счёте, независимости этого органа от всевозможных интересантов. В этом плане крайне полезным примером может быть недавняя польская реформа и рекомендации Венецианской комиссии. Для невозможности появления ангажированного большинства необходимо создать процедуру включения в состав ЦИК разных сторон, которые могли бы друг друга контролировать. Для этого можно сделать, чтобы 1/3 состава ЦИК формировалась независимыми структурами (например, экспертными ассоциациями гражданского общества). Уместно включение конкурсной основы (в форме тестирования, интервью, экзаменов) в процесс отбора членов комиссии. Остальные 2/3 состава ЦИК может формировать парламент, но через механизм, где одна фракция/группа депутатов не может предлагать в комиссию больше 7-ми человек. Таким образом, ни одна заинтересованная группа не будет иметь монопольное большинство в Центральной избирательной комиссии.

5. Помимо всего прочего, на сегодняшний день в процессе реформирования ЦИК необходимо (или, по крайней мере, рекомендуется) учитывать гендерный баланс, по примеру стран Западной Европы. А для легитимного и взвешенного принятия решений возможно создание экспертно-общественного совета при ЦИК, который был бы консультационным органом в рассмотрении важных и спорных политико-правовых вопросов.

6. Следует помнить и про такие современные вызовы, как вмешательство в электронную систему выборов различных государств или хакерских групп. Для этого необходимо принять все меры для обновления IT-инфраструктуры и возможного перехода (с предварительной экспертной консультацией) на систему блокчейн для надежного, беспрепятственного электронного администрирования выборов и подсчёта голосов.

Максим Широченков

Аналитический центр «Обсерватория демократии».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».