Земля обетованная: отсутствие информации о земле способствует росту теневых операций

Кому принадлежит украинская земля?

Андрей Кошиль: Около 48% – государственные земли, оставшимися 52% владеют частные лица. Общая площадь Украины составляет более 60 миллионов гектаров, из которых 29 млн - в собственности государства. В Украине все земли, которые не являются частными, считаются государственными. До размежевания земли на государственную и коммунальную, за границами населенных пунктов землей распоряжаются областные администрации, в границах населенных пунктов – местные.

Какое состояние государственных земель – это свободные участки или на них есть постройки?

Андрей Кошиль: Они имеют различное целевое назначение – часть из них используется государственными предприятиями, учебными учреждениями, это также земли водного, заповедного, резервного фондов.

Какое целевое назначение имеет приватизированная земля?

Андрей Кошиль: Львиную долю составляют земли для ведения товарного сельхозпроизводства. 6,9 миллионов человек в процессе приватизации получили паевые земли, на продажу которых сейчас и наложен запрет. Оставшиеся участки – земли под строительство и обслуживание индивидуальных жилых домов, для ведения садоводства, для строительства дач, земли под сенокосы и пастбища, под строительство и обслуживание коммерческой недвижимости, производственных объектов и т. д.

Вы можете оценить объем вторичного рынка земель?

Андрей Кошиль: В Украине общее количество участков составляет около 25 млн единиц. Из них 6,9 млн – паевые земли для ведения товарного сельхозпроизводства, попадающие под действие моратория. Остальные – это земли для строительства и обслуживания жилых домов и хозяйственных построек – около 10 миллионов единиц, под гаражное строительство – около 1 млн, для ведения садоводства – 770 тысяч, под дачное строительство – 25 тыс и так далее. Общее количество участков, которые могут находиться во вторичном обороте – около 17 млн.

Что изменит закон о кадастре, принятый парламентом?

Андрей Кошиль: Закон о кадастре нужен, чтобы упорядочить ведение реестра земельных участков. Раньше кадастра с однозначной законодательной основой, по сути, не было. Непонятным был правовой статус предприятия «Центр государственного кадастра», требования к входящей документации, сроки выполнения операций, держатель земельного кадастра и его функции. Фактически создавался  полуофициальный реестр земель на шаткой основе документов, принятых Госкомземом.

Кадастр обязан быть официальным, с четким правовым статусом, с определенным единственным держателем, что гарантирует право собственности. К сожалению, вместо борьбы за порядок в реестре земель Украины, долгие годы велась борьба за сам реестр – органы местного самоуправления, Министерство юстиции и Госкомзем рвались заполучить его в свои руки. Новый закон поставил в этой борьбе точку. После вступления документа в силу кадастр будет считаться государственной собственностью, держателем и администратором которого будет Госземагентство, а учет прав на земельные участки будут осуществлять органы Минюста. Грубо говоря, границы земельного участка, состав угодий, ограничения по его использованию находятся в компетенции Госземагентства, вести же учет владельцев, переходов прав собственности, будет орган Министерства юстиции. Естественно, земельное агентство и Минюст будут между собой взаимодействовать.

Разговоры о введении учета земель ведутся с десяток лет. Почему за это время полноценный кадастр создан не был?

Андрей Кошиль: Да, в 2003 году Мировой банк выдал Украине кредит в размере $195 млн на создание земельного кадастра. Тем не менее, полноценный  реестр земель за все это время не был создан. Отсутствие нормально функционирующего кадастра было выгодно в первую очередь тем, кто занимался теневыми операциями с землей. Когда нет полной базы данных, можно передвигать границы участков, выдавать на один и тот же надел несколько комплектов документов и т. п. Поэтому четкие правила игры были не нужны, и закон о кадастре мощное лобби не пропускало много лет, а наполнение информацией кадастра и его техническое совершенствование всячески тормозилось. Кроме того, борьба между потенциальными держателями за право ведения кадастра не давала возможность поставить точку над «i».

Что вы имеете в виду, когда говорите о теневых схемах?

Андрей Кошиль: Земельная реформа в Украине длится с 1991 года, а кадастр организационно возник только в 1997 году и до сих пор не заработал в полноценном режиме. В итоге более 7 млн участков, оформленных актами старого образца, не имеют кадастровых номеров и вообще не внесены в электронную базу. Я уже молчу о неучтенных  договорах аренды и актах на постоянное пользование. В таких условиях участки без кадастрового номера могли выделяться повторно, их границы могли изменяться, на них могли «накладываться» другие наделы. Возникло даже понятие «многоэтажность земельного права», когда у одного и того же участка больше одного собственника или пользователя. Даже бланки актов, как и требования к их заполнению многократно менялись, путая и собственников земли, и работников органов земельных ресурсов. Хаотичный характер развития кадастровой системы стимулировал проведение незаконных операций.

Сколько времени может уйти на создание полноценного кадастра?

Андрей Кошиль: Его не нужно создавать с нуля. Достаточно доработать существующую систему и установить четкие правила ее функционирования, что в основном уже решено принятием соответствующего закона. Мне кажется, что при наличии воли правительства и Госземагентства стабилизировать систему и наладить ее четкую работу можно в течение года. Если же все намерения носят декларативный характер и останутся на бумаге, то нормальный кадастр можно создавать еще 100 лет.

Снятие моратория на отчуждение сельхоземель невозможно без создания кадастра?

Андрей Кошиль: На мой взгляд, возможно. Проблема Украины не в отсутствии кадастра, а в его неполноте и нестабильной работе. Кроме того, у нас давно и активно продаются и покупаются земли другого назначения. Например, для строительства индивидуального жилья, дачного строительства, садоводства. Этот рынок функционирует с тем кадастром, который есть сейчас, хотя, конечно, не без проблем.

Накладки как раз и возникают при проведении операций с землей. Когда владелец участка без кадастрового номера приходит в органы кадастра, наступает момент истины: эту землю необходимо внести в базу данных. Только тут и всплывают основные проблемы. Владелец может так и не узнать о них, если не обратится в органы земельных ресурсов. Поэтому если операций с сельхозземлей не будет, навести порядок будет тяжело. Одной инициативы государства в этом случае недостаточно – нужны действия со стороны собственников сельскохозяйственных участков. А их не дождаться при наличии моратория и спящего рынка.

Кадастр сейчас существует?

Андрей Кошиль: Да, работает госпредприятие «Центр государственного земельного кадастра», у которого есть региональные представительства, материально-техническая база, серверы, защищенные линии связи, 3,5 тысячи сотрудников. Но этот кадастр неполный. До последнего времени он не имел юридической основы, то есть был полулегальным. Сейчас это все должно обрести законный статус.

Что значит полулегальный?

Андрей Кошиль: Существующий кадастр создан и функционирует на основании подзаконных актов и документов Госземагентства (постановления Кабмина от 2 декабря 1997 г. № 1355, устава, утвержденного приказом Госкомзема от 22.01.2009 №33 и др.). По сути, это внутренняя база данных с неопределенным статусом. А деятельность подобного органа должна регулироваться законом. Ведь если государственный орган  Госкомзем самостоятельно создает предприятие - Центр государственного земельного кадастра - и  устанавливает расценки на его услуги, правила функционирования, сроки выполнения работ, создаются предпосылки для нарушений. Фактически кадастр в нынешнем виде работает неудовлетворительно. Любая операция занимает уйму времени, а гарантии прав собственности – слабые.

Приятие закона о рынке земель, в том числе снятие моратория на продажу сельскохозяйственной земли?

Андрей Кошиль: Несмотря на существующее мнение, что в обход моратория уже скуплены миллионы гектаров, земли сельхозназначения практически не отчуждались. За время действия запрета количество транзакций по смене собственников паевых земель составило всего 88 тыс из 6,9 млн (исключая наследование и легальные операции в период, когда мораторий прерывался). Схемы отчуждения сельхозземель применялись разные, например, участок передавался за долги или изменялось целевое назначение, затем проводилось отчуждение. Но все пути скупки были направлены только на небольшую часть участков – на те, которые расположены вблизи крупных городов и пригодны для строительства разных объектов. Поэтому собственность на сельхозземли в больших количествах перекупщики не сконцентрировали. Сельскохозяйственные наделы брали и берут в аренду, а потом продают в виде корпоративных прав на предприятия –  это законно, и мораторий (как и другое законодательство) такие сделки не ограничивает. Поэтому земель, попадающих под действие моратория, у земельных спекулянтов не много. Эти участки в основном находятся на руках у граждан, которые получили их в процессе паевания.

Как повлияет отмена моратория на цены участков?

Андрей Кошиль: «Благодаря» мораторию легальный рынок сельхозземель до сих пор не функционирует, поэтому сложившейся нормальным рыночным путем цены на сельхозземли нет. А нелегальная – копеечная. Цене на сельхозземли еще только предстоит формироваться, исходя из экономической целесообразности. Я не думаю, что есть люди или организации, которые захотят покупать участки по любой предложенной им цене. Аграрии говорят о ценовой планке в $600-900 за гектар. Это усредненный показатель. Участок в болоте, на котором сеять ничего нельзя, стоит очень дешево. А первоклассный чернозем с удобным подъездом и ирригацией будет, конечно, стоить совсем других денег.

А стоимость земель под строительство изменится после снятия запрета?

Андрей Кошиль: Каких-то кардинальных изменений мы не ожидаем. Эти участки не попадают под действие моратория и находятся в обороте давно. В Украине земли под застройку, которые активно скупались, расположены около крупных городов. При этом общая площадь застройки Украины составляет всего лишь 4,2% от всей ее территории. Кроме того, все интересные участки сельхозназначения под застройку после смены целевого назначения были выкуплены во время докризисного ажиотажа и уже изменили целевое назначение. Сейчас земель под сельхозпроизводство рядом с крупными городами практически нет.

Нелегально выкуплены?

Андрей Кошиль: Эти сделки нелегальны с точки зрения моратория, который, в свою очередь, противоречит Конституции, запрещая законным собственникам распоряжаться своим имуществом. С точки зрения остального законодательства, как правило, нарушений нет.

Первичный рынок земель сейчас функционирует?

Андрей Кошиль: Да, местные советы и администрации продолжают выделять участки гражданам в рамках бесплатной приватизации. Государственные земли для других нужд, например, для строительства коммерческих объектов, могут продаваться или сдаваться в аренду, только после проведения аукционов (конечно, если на них нет строений). Пока что законодательно отлаженного механизма проведения торгов нет. Он прописан в законопроекте о рынке земель и вступит в действие после его принятия.

1 октября 2007 года на скандальной сессии Киевсовета столичные депутаты раздали около 300 участков на сумму более $10 млрд. Повторение возможно?

Андрей Кошиль: Пока в Украине действует законодательство, которое позволяет легально и бесплатно выделять землю любому гражданину – нормы статей 118 и 121 Земельного кодекса – таких случаев не избежать. На скандально известной сессии Киевсовета с точки зрения украинских законов по сути нарушений не было. Эти выделения теперь можно оспорить только по процедурным вопросам, если были допущены ошибки в ходе оформления документов. На мой взгляд, круг получателей бесплатной земли нужно ограничить только льготными категориями граждан и жестко контролировать этот процесс.