Потерять права собственности на землю по закону в Украине может каждый

В Земельном кодексе есть минимум два экстравагантных и универсальных основания для принудительного прекращения права собственности (или пользования) на участки любой категории:

1) для нужд общественности;

2) нецелевое использование земли.

В обоих случаях право постоянного землепользования более уязвимо, чем права аренды и тем более собственности. По сути, сославшись на одно из упомянутых оснований, орган местной (или государственной) власти может принять решение об изъятии участка, находящегося в постоянном пользовании (ст. 144, 149 ЗК). Тогда как принудительное прекращение права собственности (расторжение договора аренды) возможно только на основании решения суда (ст. 143 ЗК).

Алексей Кот, директор департамента контрактного права и недвижимости юридической фирмы «Салком», констатирует, что в украинском законодательстве нет ни четкого определения термина «целевое использование земли», ни критериев, по которым использование участка может быть квалифицировано как нецелевое. Поэтому в спорных ситуациях судьи определяют судьбу участков, руководствуясь, в основном, не законом, а убеждениями.

По словам юристов-практиков, для общественных нужд землю экспроприируют реже (как правило, для строительства социально-значимых объектов, частично или полностью компенсируя владельцам потери), чем на основании нецелевого использования. Тогда как поводом возникновения претензий насчет нецелевого использования земли в большинстве случаев является инициатива третьей стороны (коммерческой структуры или физлица), заинтересованной в чужом участке. Потерять землю, будучи уличенным в ее нецелевом использовании, рискует тот, кто либо вообще не осваивает участок, либо осваивает его не по назначению.

«Обязанность использовать землю в соответствии с целевым назначением наступает сразу после приобретения права собственности на нее, — уточняет Максим Копейчиков, партнер компании «Ильяшев и Партнеры». — С формальной точки зрения, лицо, приобретающее участок для перепродажи (не имея намерений использовать надел в соответствии с его целевым назначением), может быть лишено прав на землю в судебном порядке». Напомним также, что статья 1 Закона «О государственном контроле над использованием и охраной земель» приравнивает простой участка к его нецелевому использованию.

Вместе с тем ни упомянутый закон, ни Земельный кодекс не ограничивают сроки начала освоения участка. Иногда временные рамки освоения фиксируют в решениях местных советов о выделении участка в пользование. Однако в целом нормативные требования к срокам освоения земли в Украине весьма аморфны. Речь идет прежде всего о статье 24 Закона «О планировании и застройке территорий», регламентирующей среди прочего, что собственник участка под застройку (в том числе и индивидуальную) не может начать строительные работы, не получив в местном органе исполнительной власти разрешение на строительство. Также требуется еще одно разрешение — местной инспекции государственного архитектурно-строительного контроля.

Наталья Доценко-Белоус, руководитель департамента недвижимости адвокатской конторы «Коннов и Созановский», утверждает, что, если в течение двух лет с момента получения разрешения на строительство (а именно акта права собственности на землю) собственник участка не получит разрешение упомянутой инспекции, то акт утратит свою силу как разрешительный документ и останется только правоустанавливающим. (Dura lex sed lex! — Авт.). Для восстановления права на застройку, по словам г-жи Доценко-Белоус, потребуется получить распоряжение местного органа исполнительной власти о разрешении на начало строительства. При этом риск принудительного прекращения прав собственности возрастает, поскольку, во-первых, чиновники получают информацию о том, что земля не осваивается. А во-вторых, порядок предоставления дополнительных распоряжений четко не регламентирован.

Закон «О государственном контроле над использованием и охраной земель» позволяет отложить освоение участка в том случае, если это необходимо для реализации «научно-обоснованных проектных решений». Таковыми, по мнению Натальи Доценко-Белоус, могут быть отведение участка под пар (если речь идет о земле категории ОСГ), задержки в процессе подготовки и утверждения проектной документации (если участок предназначен под застройку) и так далее. Правда, во втором случае с освоением земли лучше не затягивать. Статья 24 Закона «О планировании...» гласит: «В случае, если физическое или юридическое лицо не начало строительные работы на протяжении двух лет со дня получения разрешения на строительство объекта градостроения, это разрешение теряет силу...» Между тем, по словам Натальи Доценко-Белоус, на практике это «разрешение» — правовая абстракция, имеющая три равнозначных документальных подтверждения:

— решение органа местного самоуправления об отводе участка под строительство;

— акт права собственности на землю;

— распоряжение госадминистрации о предоставлении разрешения на строительство.

Это, конечно, правовая экзотика. Умом ее не понять, ее меряют аршинами, в том числе и упомянутыми нормами. По словам практикующих юристов, руководствуются ею чиновники и судьи, принимающие решения об отчуждении земли. Чтобы не потерять участок таким образом, собственнику не лишне обзавестись доказательствами того, что процесс получения разрешения на проведение строительных работ затягивает не он, а инспекция архитектурно-строительного контроля. Речь идет прежде всего о копиях зарегистрированных заявлений, ходатайств, промежуточных справок и т. д.

Иван Трофименко, юрист фирмы «Магистр и Партнеры», утверждает, что претензиям насчет нецелевого использования земли, как правило, предшествует жалоба (обращение) третьей стороны в сельсовет, районное управление земельных ресурсов или напрямую в Госземинспекцию. Автором кляузы может быть любое лицо, посчитавшее, что его законные права ущемлены вследствие действий или бездействия владельца участка. Чаще всего жалуются соседи или общественные природоохранные организации. «Повод обращения значения не имеет, но должен свидетельствовать о нецелевом использовании участка, — говорит Трофименко. — Сосед может возмутиться тем, что на пустующей земле растет амброзия, вызывающая аллергию. Или группа активистов-защитников окружающей среды может обратить внимание властей на то, что на участке разрушаются плодородные грунты. Любая аргументированная неанонимная жалоба может служить основанием для проведения проверки».

Рассмотрев такую жалобу, орган власти вправе передать ее в районную Госземинспекцию. Та в свою очередь может принять постановление о проверке соблюдения требований земельного законодательства. Копию почтой отправляют владельцу участка, а в поле выходит инспектор по охране земли. На основании его заключения о том, что участок осваивают не по назначению (не осваивают), составляется протокол, который передается собственнику (пользователю) вместе с предписаниями устранить нарушения требований земельного законодательства в определенный срок (не превышающий 30 дней). В том случае, если визит инспектора состоялся в отсутствие владельца участка, протокол, подписанный двумя свидетелями, высылают почтой. По истечении определенного срока инспектор проверяет, выполнены ли его предписания. Если нет — инициирует административное взыскание, а также выдает владельцу еще одно предписание. В случае повторного невыполнения требований Госземинспекция может проинформировать об этом органы прокуратуры, государственной или местной власти. Последние, используя материалы проверок в качестве доказательной базы, могут обращаться в суд в качестве истцов — согласно ст. 143 ЗК, факт неустранения выявленных нарушений в определенные сроки может служить основанием для принудительного прекращения прав на землю в судебном порядке. Причем, по словам Трофименко, законодательство не предусматривает компенсации недобросовестному владельцу.

«Собственнику, землепользователю или арендатору лучше обжаловать действия инспектора, не дожидаясь, пока местный совет примет решение о прекращении прав или подаст в суд соответствующий иск, — считает Максим Копейчиков. — Возможно также установить факт использования земли по целевому назначению в судебном порядке. Для этого подойдут любые доказательства, поскольку признаки целевого использования нормативно не конкретизированы». «Однажды в хозяйственном суде N-ной области целевое использование земли сельскохозяйственного назначения удалось подтвердить накладными на отпуск посевного материала и листками учета рабочего времени трактористов, — рассказывает юрист. — А к примеру, в случае с участком под застройку может подойти договор подряда на выполнение проектных работ».

Если опровергнуть выводы инспектора о нецелевом использовании участка не удалось, можно и нужно оспаривать действия местного самоуправления, пользуясь неточностью формулировок ЗК. К примеру, определив в ст. 144 порядок прекращения прав пользования участком, законодатель забыл регламентировать механизм прекращения прав собственности, — подчеркивает Копейчиков. — Очевидно, что ст. 144 ЗК применять к собственникам нельзя. То есть порядка приостановления прав собственности на землю не существует. Также следует учитывать и то, что Основной Закон гарантирует их неприкосновенность».

На руку собственникам также играет то, что действующий ЗК не относит предъявление исков о прекращении права собственности на землю к полномочиям местных советов и администраций. По словам Антона Янчука, главного юриста компании «Грамацкий и Партнеры», органы местного самоуправления подают иски об изъятии участков, поскольку такой порядок лишения прав закреплен пунктом 8 постановления пленума ВСУ «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел» (от 16 апреля 2004 г.). «Эта практика соответствует нормам старого, утратившего силу ЗК (от 18 декабря 1990 г.), — подчеркивает Янчук. — Новый кодекс не наделяет местные советы полномочиями обращаться в суд с иском о прекращении прав собственности на землю». В законах «О местном самоуправлении» и «О местных администрациях» такие полномочия также не прописаны. «Соответственно, если в судебном споре о прекращении прав истцом является местный совет или администрация, у владельца есть основания подать встречный иск», — резюмирует Янчук.

Юристы, опрошенные Контрактами, отмечают, что обычно претензии насчет нецелевого использования предъявляют собственникам и пользователям земли, предназначенной для промышленной или административной застройки. Коммерческая ценность таких участков провоцирует их экспроприацию. Группа риска — собственники, получившие такие участки при поддержке местных органов власти, и утратившие ее после очередных выборов.

---

Судебная практика

Недвижимость с корнями

Суд общей юрисдикции N-го района принял решение о прекращении прав собственности на участок категории ОСГ и передал землю владельцу соседнего надела. Несколькими месяцами ранее гражданин М (сосед) пожаловался в прокуратуру, что земля, примыкающая к его даче, не освоена и заросла сорняками, разрушающими плодородный грунт. Еще раньше жалобщик засеял свеклой часть неосвоенного участка.

После того, как иск прокуратуры об изъятии земли был удовлетворен, гражданин М, сославшись на ст. 181 Гражданского кодекса, доказал в суде, что свекла (многолетние растение) является... недвижимостью, и получил, таким образом, право собственности на участок соседа.

Рельсы преткновения

Заинтересовавшись участком, отведенным одному из подразделений «Укрзалізниці» для обслуживания путей, коммерческая структура Z обратилась в местный совет с жалобой о нецелевом использовании земли.

Формальным поводом для обращения стал демонтаж нескольких километров железнодорожного полотна, в результате чего подразделение монополиста якобы перестало использовать землю. На основании жалобы и выводов Госземинспекции местный совет принял решение о прекращении права пользования участком площадью в несколько гектаров. Землепользователь обжаловал решение местного совета в суде. Тяжба длится уже несколько месяцев.