Децентралізація управління в Україні: з чого почати?

Від деконцентрації до децентралізації влади

Необхідність децентралізації системи управління в Україні назрівала вже протягом тривалого періоду як в економічній, так і політичній площині. Проте якщо до «революції гідності» дане питання розглядалося в контексті актуалізації соціокультурних та економічних відмінностей між регіонами і використовувалось владою переважно для отримання політичних дивідендів, то на сьогодні проблема децентралізації все більше набуває економічної доцільності. Розв’язання проблеми дозволить зняти ряд питань політичного протистояння, а також сприятиме посиленню відповідальності місцевих і регіональних громад за розвиток власних територій та підвищенню ефективності використання місцевих ресурсів, що в кінцевому підсумку може посилити внутрішньодержавну інтеграцію та економічну цілісність України.

У різних політико-економічних умовах та на різних стадіях розвитку ефективність територіального управління та розподілу державних фінансів залежить від ступеня їх централізації. У світовій практиці, в залежності від територіальної структури концентрації фінансових ресурсів, їх розподілу та використання виділяються різні форми суспільних фінансових систем, в основі яких лежать процеси централізації, децентралізації, адміністративної деконцентрації тощо.

Адміністративна деконцентрація базується на зменшенні концентрації виконавчої влади, а не на просуванні місцевих інтересів. ЇЇ основна ідея полягає у переконанні центральної влади виконувати свої зобов’язання через власних агентів на місцях. Реалізація ж місцевих інтересів при цьому стає другорядною. Децентралізація ж базується на визнанні відмінності місцевих та національних інтересів – кожна громада має особливу організацію і функціональну структуру, щоб реалізувати власні інтереси. Основа децентралізації є подвійною: політична і адміністративна. З політичної точки зору децентралізація є вираженням „демократичності у владі”, що гарантує систему, в якій громадянин приймає участь в управлінні через місцеві виборні органи. Політична основа децентралізації визнана Європейською хартією про місцеве самоврядування, яка розглядає її як один з демократичних принципів у Європі. З адміністративної точки зору децентралізація містить ідею, що органи, обрані територіальними громадами повинні найкраще знати місцеві потреби і приймати необхідні рішення щодо їх забезпечення.

Відповідно, в залежності від рівня суб’єктності регіонів у взаємовідносинах з державою, виникають адміністративно-державне управління в регіоні та регіональне управління, які за своєю суттю мають різні призначення. Основні відмінності при цьому полягають у суб’єктах прийняття рішень, їх функціональній чи діяльній позиції, нав’язаній згори чи взятій самостійно відповідальності, наперед-заданості чи самовизначенні.

Так, адміністративно-державне управління в регіоні призначене для ефективної реалізації державної політики, а посилення обласних державних адміністрацій є проявом адміністративної деконцентрації.

Регіональне ж управління передбачає, в свою чергу, формування та реалізацію власної стратегії розвитку і соціально-економічної політики. Тут мова йде про самоврядування. Ефективно виконувати таку роль можуть виборні органи влади, які несуть відповідальність перед своїми виборцями за виконання власних програм розвитку. Підвищення ролі таких органів може відбуватися тільки за рахунок децентралізації, яка базується на визнанні відмінностей місцевих та національних інтересів.

Наразі в Україні управлінням регіонами займаються обласні державні адміністрації, які, по суті, не є суб’єктами регіонального управління і не мають відповідних повноважень, та обласні ради, які також не мають для цього ні достатньої кількості повноважень, ні фінансових ресурсів. Тому для підвищення ефективності управління регіонами існує два шляхи: посилення обласних державних адміністрацій шляхом деконцентрації державних повноважень або підвищення ролі місцевих рад через децентралізацію.

Тут важливим постає питання щодо розмежування сфери адміністративно-державного управління в регіонах та місцевого (регіонального) самоврядування. Йдеться про розподіл повноважень між державою та регіонами, що формується у процесі вибору деконцентрованої чи децентралізованої стратегії розвитку. Такий розподіл повноважень формує ступінь впливовості та фінансової самостійності відповідних органів влади чи самоврядування. Фактично існує певна сфера управлінської діяльності в регіоні, частина якої реалізується державою, а інша – місцевими громадами.

Визначення управлінської ролі регіонів залежить від розподілу функцій між органами центральної влади і органами самоврядування.

Децентралізація управління неможлива без передачі на місця повноважень і зобов’язань у фінансовій сфері, тобто без фіскальної децентралізації, яка являє собою процес розподілу функцій, фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між центральним і локальним рівнями управління, що дає змогу субнаціональним органам управління отримувати автономію щодо фінансування і забезпечення населення суспільними благами (товарами і послугами).

В процесі фінансової децентралізації громада стає фактичним господарем своєї території. Для того, щоб громада була здатною забезпечити виконання своїх завдань, вона повинна володіти відповідним обсягом фінансових ресурсів, які необхідні для покриття власних витрат. Принцип фінансової самостійності є ключовим при формуванні місцевого самоврядування. А оскільки громада є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування, то при її формуванні доцільно враховувати податковий потенціал. Ймовірно, що формування фінансово самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць потребує змін не тільки у податковому та бюджетному законодавстві, але й у територіальних розмірах громад, районів та регіонів.

Рівень децентралізації та економічний розвиток

Для досягнення цілей ефективного управління рівень децентралізації може бути різним, а його вибір залежить від таких складових як доходи на душу населення, диференціація доходів між населенням і регіонами, якість місцевих управлінських кадрів тощо. Очевидно, що для України як країни з низьким рівнем доходів на душу населення надто високий рівень децентралізації не сприятиме розвитку.

Слід зазначити, що навіть для країн з високим рівнем доходів на душу населення допустимий рівень децентралізації є обмеженим. Зокрема, вважається, що при надмірній децентралізації міжмуніципальні та міжрегіональні зовнішні ефекти не можуть бути врахованими, а також не реалізується економія від масштабу. В той же час при низькому рівні децентралізації спостерігається зниження ефективності при забезпеченні громад суспільними благами, що стримує економічне зростання. Сучасні дослідження свідчать, що у країнах з високим рівнем доходів на душу населення середній рівень децентралізації стимулює вищі темпи довгострокового економічного зростання, ніж низький та високий рівні. Показником високого рівня децентралізації є частка місцевих видатків на рівні більш як 45 % загальних урядових видатків, середнього рівня – 30-45%, а низького рівня – менш як 30 %. В Україні частка місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) у зведеному бюджеті за 2013 рік становила лише 23,8 %.

Реформуючи територіальну систему управління в Україні необхідно враховувати потенційні загрози (у тому числі й політичні), які несе децентралізоване управління, а процеси фіскальної децентралізації реалізовувати на тих рівнях управління, на яких можливе ефективне забезпечення населення суспільними благами. На мою думку, децентралізація має стосуватися насамперед локального рівня із фінансовим підкріпленням функцій та відповідальності місцевого самоврядування базових адміністративно-територіальних одиниць, тоді як питання фінансового посилення регіонів має розглядатися у більш віддаленій перспективі.

Потенціал децентралізації в Україні

Децентралізація управління в Україні насамперед потребує посилення місцевого рівня через закріплення за ними джерел фінансових ресурсів, за рахунок яких вони будуть здатні самостійно виконувати власні повноваження, при цьому основна частина необхідних ресурсів повинна акумулюватись безпосередньо на території відповідного регіону чи громади. Оскільки в структурі доходів місцевих бюджетів податкові надходження складають понад 80% доходів без трансфертів, то логічно припустити, що максимальний рівень децентралізації доходів стане можливим при закріпленні за місцевими бюджетами всіх надходжень від податків, зборів та платежів, зібраних у юрисдикції місцевої влади.

Оцінити фінансову спроможність регіонів можна шляхом зіставлення розмірів доходів місцевих бюджетів за сучасної системи міжбюджетних відносин із загальними обсягами акумулювання бюджетних ресурсів через податкові джерела на їх території. Так, кількість регіонів, в яких розміри зібраних податків, зборів та платежів перевищували їх місцеві бюджети, є незначною. Так, у 2011 році їх було 11, а у 2012 – 9. Найбільший коефіцієнт вилучення податкових ресурсів традиційно був відмічений у м. Київ (де акумулювалося понад 40% надходжень від ПДВ та податку на прибуток підприємств), Дніпропетровській, Сумській та Харківській областях. У Донецькій області у 2011 та 2012 роках перевищення обсягів податкових надходжень, зібраних на її території, над обсягами перерозподілу фінансових ресурсів через місцеві бюджети було незначним, а тому «регіоном-донором» у ці роки її можна було вважати тільки умовно. Найвищі ж абсолютні показники вилученням мобілізованих з податкових джерел фінансових ресурсів до державного бюджету у 2012 році було зафіксовано у м. Києві (66 757,1 млн грн.) та Полтавській області (11 686,2 млн грн.). Традиційно високі показники вилучення закумульованих бюджетних ресурсів характерні для Харківської та Дніпропетровської областей.

Ще у 8 регіонах у 2011 році та у 5 регіонах у 2012 році доходи місцевих бюджетів були вищими за розмір надходжень на їх території, але таке перевищення було відносно невеликим і коливалось в межах 25%. У решті регіонів обсяги всіх зібраних на їх території податкових ресурсів не перевищував 75% бюджетів, а їх можливості щодо самостійного фінансування додаткових повноважень на сьогоднішній день виглядають примарними. Цікаво, що найбільші обсяги перевищення доходів місцевих бюджетів областей над їх податковою спроможністю були зафіксовані, окрім таких традиційно дотаційних областей як Закарпатська, Тернопільська і Чернівецька, ще у АР Крим.

Таким чином в Україні існує значна диференціація за рівнем фінансової спроможності регіонів, а податкова база більшості з них є недостатньою для самостійного виконання навіть тих функцій, які покладені на місцеву владу за сучасного устрою.

Згідно теорії, в найбільш узагальненому вигляді розподіл джерел надходжень між різними рівнями влади у децентралізованих моделях реалізується на наступною логікою: місцева влада в значній мірі покладається на податки на власність, регіональна влада – на суміш податків з продажу та доходу, а центральний уряд – на податки на дохід. Розподіл доходів відрізняється в різних країнах, проте практично всюди місцева влада отримує податки на власність, а центральна влада – більшість податків на дохід. Функції стабілізації та розподілу, по суті, вважаються функціями «центрального уряду».

Сучасні урядові ініціативи передбачають збільшення частки податків на власність у доходах місцевих бюджетів за рахунок введення податку на нерухомість, за рахунок якого очікується залучення 3,8 млрд грн. Ще одним нововведенням може стати акциз з роздрібних продажів підакцизних товарів із можливістю встановлення до 5% місцевою владою. За рахунок даного джерела планується залучити 8,1 млрд грн. Проте, зважаючи на досить обмежену прибутковість підакцизного роздрібу надійність такого джерела доходів місцевих бюджетів наразі є сумнівною.

Розмір місцевого бюджету має залежати від результативності місцевої економіки, а оскільки прибуток і доходи є ключовими її показниками, то доцільно надати місцевій владі можливість розпоряджатися часткою прибуткового податку та податку на прибуток. Наразі прибутковий податок є найбільш вагомим джерелом доходів місцевих бюджетів (понад 70% доходів), а тому при проведенні децентралізації важливо його зберегти за місцевими бюджетами. Ще одним із шляхів встановлення взаємозв’язку між рівнем економічного розвитку регіону та бюджетними надходженнями, а також створення стимулів для місцевої влади щодо забезпечення такого розвитку може стати закріплення за місцевими бюджетами частки надходжень від податку на прибуток на рівні до 25%. Ефективність застосування регулюючих податків, надходження від яких розмежовуються між різними рівнями влади, підтверджує практика їх застосування у країнах із розвиненим фіскальним федералізмом. Проте, відповідна частка таких надходжень повинна затверджуватись на довгостроковій основі, оскільки в іншому випадку такий інструмент забезпечення фінансовими ресурсами місцевих органів влади буде ставити місцеві бюджети в залежність від рішень вищих рівнів влади і, по суті, буде мати той самий ефект, що і трансферт. Однак, зважаючи на те, що в Україні надходження від податку на прибуток у регіонах значно диференціюються, то, на нашу думку, частка, яка повинна бути закріпленою за місцевими бюджетами, не може бути надмірно високою.

Крім того, зважаючи на можливості переміщення прибутку великими компаніями, доволі важко буде «ув’язати» доходи крупного бізнесу із місцевими бюджетами. Тому на першому етапі доцільно закріпити за місцевими бюджетами частку податку на прибуток компаній, які не обслуговуються Центральним офісом з обслуговування великих платників. У 2013 році з таких платників було стягнуто близько 42% податку на прибуток.

Розрахунки, проведені на даними 2013 року, показали, що навіть передача 25% даного податку до місцевих бюджетів дозволить ряду місцевих бюджетів підвищити рівень фінансової забезпеченості. Найбільш суттєвим закріплення частки податку на прибуток може стати для бюджетів Полтавської, Сумської та Київської областей. Водночас, внаслідок нерівномірністю економічного розвитку територій та розподілу джерел надходжень окремих податків, у бюджетах більшості регіонів дані надходження матимуть низьку частку.

Таким чином, недостатність власних та закріплених доходів місцевих бюджетів, нерівномірність розподілу податкової бази в Україні (ПДВ, акцизи, податок на прибуток підприємств), мобільність податкової бази (податок на прибуток підприємств) на сучасному етапі розвитку обмежує переваги від глибокої децентралізації державного управління. Зважаючи на нерівномірність розподілу податкової бази між регіонами, важливо закріпити за місцевою владою диверсифіковані джерела надходжень. На нашу думку, має бути забезпечено зв'язок дохідної частини місцевого бюджету із результативністю місцевої економіки та ефективністю використання місцевих ресурсів (у тому числі й природних).

Висновки

Здійснення децентралізації управління має супроводжуватися реформуванням як бюджетно-податкової сфери, так і адміністративно-територіального устрою. Ключовими питаннями, на яких слід зосередити зусилля є чітке розмежування управлінських повноважень із врахуванням інтересів держави і територіальних громад та створення умов для самофінансування суб’єктів місцевого управління. Вже зараз доцільно визначити завдання, які покладатимуться на адміністративно-територіальні одиниці, а тоді, при формуванні, зокрема, громад необхідно оцінювати їх здатність фінансувати ці завдання.

Українська модель децентралізації має базуватися на першочерговому посиленні локального рівня, на якому відтворюється основна частина життєвого середовища людини. Ефективність функціонування локального рівня адміністративно-територіального устрою передбачає існування тісного взаємозв’язку між суб‘єктами територіальної громади і ресурсами, які формуються в рамках локальних відтворювальних циклів (фінансові, матеріальні, адміністративні, духовні, людські, природні тощо). Відповідно локальна ресурсна база має відображатися у місцевих бюджетах шляхом розширення їх доходної бази за як рахунок податків на нерухоме майно, так і на прибуток, що генерується місцевою економікою.

Крім того, важливо розв’язати проблеми, пов’язані з оптимізацією місцевих видатків у відповідності до галузевих норм навантаження на бюджетні установи та бюджетної спроможності фінансування цих установ. Забезпечення населення мінімальним набором суспільних благ є можливим тільки у адміністративно-територіальних одиницях, які мають відповідних розмір. Так, наприклад, згідно досліджень Світового банку, громада, яка складається з 10 000 сімей, ефективна при наданні послуг освіти, правопорядку, пожежної охорони, каналізації, рекреації і навіть охорони здоров’я. Тому в Україні необхідно розробити механізми об’єднання зусиль різних територіальних громад щодо реалізації тих чи інших функцій як шляхом їх об‘єднання у одне муніципальне утворення, так і через міжмуніципальне співробітництво.