Почему МВФ не согласовал пенсионную реформу Гройсмана

Впрочем, из представленной на суд общественности 28-слайдовой презентации уже можно сделать выводы об основных запланированных изменениях в пенсионной системе. Нет оснований для уверенности, что завтра в правительстве опять не развернут курс реформы на 180 градусов, но по состоянию на сегодняшний день главный итог – отказ от внедрения накопительной модели в пользу косметического ремонта солидарной системы.

Пенсионный кризис

Всего месяц тому назад министр социальной политики Андрей Рева объяснял украинцам, какой будет новая трехуровневая пенсионная система, состоящая из базового солидарного, обязательного и добровольного накопительного уровней. Вместе с тем глава миссии МВФ Рон ван Роден раскритиковал идею внедрения накопительной модели в нынешних украинских реалиях, за что удостоился от вице-премьера Павла Розенко нелицеприятной характеристики - «ужасный непрофессионал».

А уже в мае правительство представило совершенно иной проект реформы, идеология которого совпадает с рекомендациями МВФ. В эфире ток-шоу «Право на власть» 18 мая Владимир Гройсман и Андрей Рева прямо сказали, что накопительная система сегодня «не на часі», а старый правительственный законопроект о ее внедрении будет отозван. Однако так же легко «отозвать» проблемную ситуацию, вызывающую необходимость в реальной, а не косметической пенсионной реформе, у правительства явно не получится.

В бюджете Пенсионного фонда на 2017 год предусмотрено 284 млрд. гривен расходов, из которых собственными доходами покрывается только 142,7 млрд. гривен. Для обеспечения пенсионных выплат из государственного бюджета Пенсионный фонд получил дополнительную дотацию  в размере 141,3 млрд. гривен. При этом дефицит ПФ растет с каждым годом – к примеру, в 2015-м недостача составляла менее 95 миллиардов.

Основная причина того, почему ПФ превратился в «черную дыру» для бюджета –  паритетное соотношение плательщиков ЕСВ (ключевая статья собственных доходов Пенсионного фонда) и получателей пенсии. По состоянию на 2017 год 12,8 миллионов налогоплательщиков де-факто содержат 12,2 миллиона пенсионеров. И дело тут не только в демографической ситуации – в Западной Европе она не сильно отличается – но в отсутствии системной пенсионной политики на протяжении 25 лет. Как же в Кабмине планируют выходить из этой ситуации?

Суть реформы

Во-первых, правительство де-факто отказывается от намерений вывести Пенсионный Фонд на самоокупаемость в ближайшее время. Формулировка «обеспечение бездефицитности Пенсионного Фонда в среднесрочной перспективе» (слайды 12-15 презентации) означает, что в ближайшие годы всё останется, как есть, и ПФ будет дотироваться из бюджета, «съедая» около 6 % ВВП и блокируя развитие экономики. В своих выступлениях Владимир Гройсман подробно объясняет, откуда планирует взять деньги на «осовременивание» (повышение) пенсий – их в 2017 году понадобится около 12 млрд. грн. – но не говорит о способах покрытия дефицита ПФ в 142 миллиарда.

Во-вторых, логика реформы сводится к сокращению числа украинцев, имеющих право на получение пенсии. Насколько корректно (с точки зрения права и этики) менять правила игры постфактум? Этот вопрос может задать нынешнее поколение 50-летних или граждане, имевшие по действующему закону право на досрочный выход на пенсию, не дожидаясь 60-летнего возраста. Проработав всю жизнь по одним правилам, выходить на пенсию они будут по другим, менее выгодным для себя. Исключение составляют военнослужащие. А, например, работники сферы образования, охраны здоровья, социальной защиты теперь лишаются особых условий и не смогут выйти на пенсию по достижению необходимого страхового стажа – только в 60 лет или позже.

Кроме отмены права досрочного выхода на пенсию, правительство сокращает число пенсионеров двумя путями. Первый и основной – повышение необходимого для минимальной пенсии страхового стажа с 15 до 25 лет. Причем одним из условий обеспечения бездефицитности ПФ в презентации называют 35-летний страховой стаж, так что ожидаемое повышение – не последнее. Второй путь – повышение пенсионного возраста: те, у кого страховой стаж больше 15-ти, но меньше необходимых 25-ти лет, смогут выйти на пенсию в 63 года, у кого стаж меньше 15-ти – в 65 лет. И без того непопулярная идея «покупки» стажа у государства приобрела еще более антисоциальные очертания – докупать недостающие месяцы выплат ЕСВ придется с коэффициентом (от 1,2 до 2 в зависимости от срока).

Таким образом, правительство действительно предлагает определенные меры, чтобы сократить расходы Пенсионного Фонда. Но параллельно с этим в реформу закладываются новации, которые иначе как целевым предвыборным пиаром назвать трудно – сэкономленное за счет непопулярных мер сразу же расходуется на увеличение выплат. Эта только на первый взгляд абсурдная ситуация объясняется фундаментальным противоречием между экономической и политической рациональностью.

Предвыборный контекст

После прохождения экватора первого президентского срока Петра Порошенко любые реформы рассматриваются властью, в первую очередь, сквозь призму выборов 2019 года. Зачастую все непопулярные меры власть предпочитает реализовывать как можно раньше, а где-то за полтора-два года до выборов «подкупать» избирателей повышением социальных выплат.

В вопросе пенсионной реформы роль «злого полицейского» досталась министру социальной политики Андрею Реве. «Хорошим полицейским» пытается выглядеть премьер-министр Владимир Гройсман, который даже пообещал уйти в отставку, если парламент не поддержит пенсионный законопроект. На запущенном Кабмином сайте в заглавии реформу называют «пенсионная реформа правительства Гройсмана», то есть премьер-министр ставит на эту «именную реформу» если не всё, то очень многое.

Ставка власти на то, чтобы под «пенсионной реформой» нынешние пенсионеры понимали повышение размера выплат, понятна. Акценты в социальной политике 2017 года расставлены таким образом, чтобы «низовыми бенефициарами» пенсионной или, например, медицинской реформы в краткосрочной перспективе почувствовали себя люди старшего поколения. Бесплатными лекарствами в аптеках, надбавками к пенсиям, субсидиями – любыми способами к 2019 году необходимо именно в этой, самой дисциплинированной с точки зрения явки на выборы и социально уязвимой перед властью, категории добиться максимальной лояльности к режиму.

Параллельно в 2017 год качественное увеличение зарплаты ощутили учителя в средних школах – в отличие, например, от их коллег в университетах. Логика та же – учителям в 2019 году работать в избирательных комиссиях, они вписаны в патронажные сети и поэтому им зарплата повышается.

Пенсионная реформа, по логике Владимира Гройсмана, должна стать его персональным активом. В нынешнем виде она не решает задачи вывода ПФ на самоокупаемость, но сводится в представлении большинства пенсионеров к повышению социальных выплат. А вот как распорядиться этим активом – вопрос более тонкий: с одной стороны, его можно положить на алтарь победы Петра Порошенко в 2019 году, но с другой – начать свою игру. Владимира Гройсмана социологи уже включают в «президентские анкеты»: согласно исследованию Центра Разумкова, баланс доверия украинцев к Президенту и премьеру не слишком отличается, хотя рейтинг Петра Порошенко ощутимо выше (10,3 % против 3,4 %), но ведь «пенсии имени Гройсмана» начнут получать только в октябре.

Учитывая близость электората Петра Порошенко и Владимира Гройсмана, премьер может стать техническим кандидатом, подыграв оппонентам Президента. А самое главное – вся эта виртуальная ситуация осознается обоими политиками и становится реальной по своим последствиям. С помощью пенсионной квазиреформы и ее ожидаемых имиджевых бонусов Владимир Гройсман страхует себя от атаки со стороны Президента и, если всё пойдет по плану, получает реальный, а не формальный иммунитет на посту премьера.

Выводы

Пенсионная система в современных государствах выполняет две важнейшие функции – социальную и экономическую. Во-первых, она обеспечивает гарантированный уровень благополучия для старшего поколения, одновременно предоставляя базовый минимум для всех и справедливый индивидуальный расчет для каждого. Во-вторых, пенсионная система, наряду со страховыми и инвестиционными фондами, аккумулирует «длинные деньги», которые стимулируют развитие национальной экономики. На данный момент в Украине деятельность ПФ в обоих аспектах деструктивна. В социальном – как минимум у 8 из 12 миллионов пенсионеров расчетный размер пенсий не дотягивает до прожиточного минимума, и такой уровень выполнения государством своих обязательств демотивирует трудоспособное население отчислять взносы в Пенсионный Фонд. Вдобавок пенсионная система не отвечает требованиям социальной справедливости: с одной стороны, соотношение минимальных и максимальных пенсий более чем в 100 раз представляется абсолютно ненормальным и опасным для государства, с другой – пенсионеры с одинаковым стажем и уровнем зарплаты могут получать совершенно разные выплаты. В экономическом – ПФ не только не стимулирует развитие экономики, но и блокирует ее из-за дефицита в размере 6 % от ВВП.

В проекте «осовременивания пенсий» выплаты уравняют вне зависимости от года выхода на пенсию, взяв за основу показатель средней зарплаты в 3764 грн. Вместе с тем, по версии Государственной службы статистики, по состоянию на март 2017 года средняя зарплата в Украине составляет 6752 гривен. По сути, в правительстве взяли за основу стандарты средней зарплаты трехлетней давности (2014 года), и, соответственно, называть это «осовремениванием» - несколько легкомысленно. Не говоря уже об абсурдности предполагаемого им понятия «современность трехлетней давности». Повышение происходит в «ручном режиме» (вместо принятия закона об автоматической привязке к актуальной средней зарплате), и полностью вопрос социальной справедливости не разрешает. Учитывая, что как минимум 8 миллионов украинцев номинально имеют пенсии ниже прожиточного минимума и получают соответствующие социальные доплаты, реального повышения многие могут не ощутить - просто их «социальная надбавка» войдет в официальную пенсию. Вместе с тем экономический аспект бездефицитности ПФ в Кабмине выносят «в среднесрочную перспективу» - то есть, перекладывают ответственность на следующие правительства.

Проект реформы в последний момент претерпел кардинальные изменения: в правительстве, вероятно, не решились вводить накопительную систему, продемонстрировав крайнюю непоследовательность своей пенсионной политики. Во-первых, по-видимому, остановили внутренние риски – ближайшие 30 лет трудоспособное население подпадало бы под двойное пенсионное «налогообложение» – ЕСВ для поддержания выплат нынешним пенсионерам и еще один сбор для собственной будущей пенсии. Идея, возможно, показалась опасной в имиджевом плане. Следует учитывать и внешний фактор: следующим шагом после внедрения элементов накопительной модели могли бы стать логичные требования МВФ по внедрению других мер, обеспечивающих ее внедрение. А именно формирование системы открытой конкурентной экономики. В нынешних украинских условиях накопительная модель не смогла бы результативно функционировать, на что, кстати, указывали и в МВФ. С другой стороны, повышение пенсий явно не вписывается в рекомендации международных кредиторов, но, вероятно, Кабинет Министров рассчитывает убедить МВФ закрыть на это глаза.

Как таковой системной реформы не будет. Предполагается очередной «косметический ремонт» нынешней солидарной системы, что сохраняет традиционную патерналистскую установку граждан в отношениях с властью, которая поступательно ужесточает требования для получения пенсий, но в «ручном режиме» увеличивает сами выплаты. Вопрос в правительстве ставится примерно так: как не допустить дальнейшего роста дефицита ПФ (свыше 142 миллиардов)? Однако сама бюджетная дыра в 6 % от ВВП, «проедающая» рост экономики при этом – «не на часі», гораздо более актуальным вопросом предстают президентские выборы 2019 года. Именно из-за их близости имиджевый аспект любых «реформ» превалирует над эффективностью. Под пенсионной реформой власть пытается подать рост выплат, отмену 15 %-го налога для работающих пенсионеров и индексацию пенсий.

Владимир Гройсман, видимо, стремится персонализировать тему «реформы» как «повышения пенсий», сделать ее собственным политическим проектом и получить электорально-имиджевые бонусы от действующих пенсионеров. Премьер уже стал узнаваемым политиком, который не воспринимается украинцами просто как «человек Президента». Показательно, что отношение персонально к Владимиру Гройсману (3,9 % его «полностью поддерживают» и 31,3 % поддерживают отдельные меры») лучше, чем к деперсонализированной категории «Кабинет Министров Украины» (2,4% и 29% соответственно), и ненамного уступает поддержке Президента (4,4% и 39,1%). Для усиления своих позиций, Владимиру Гройсману нужны успешные имиджевые проекты, поддержка в самой электорально активной группе – пенсионеров, а проблемы среднесрочной перспективы – это проблемы уже следующих правительств.

Рекомендации

1. Пенсионная политика современных государств ориентирована не только на нынешних пенсионеров – в отношении трудоспособного населения она закладывает мотивацию регулярными взносами из своих зарплат обеспечивать собственное будущее. Такая мотивация подразумевает как позитивное стимулирование, так и возможные санкции за уклонение. В Украине основой регулирования этой сферы является устаревший закон «Про пенсійне забезпечення», принятый еще в 1992 году, однако системной пенсионной политики с момента его принятия не проводилось. Правительства ситуативно и непоследовательно изыскивали средства для того, чтобы закрывать дыры в бюджете ПФ, но не вырабатывали системы. Безусловно, Украина нуждается в безотлагательном проведении реальной пенсионной реформы, которой должно предшествовать изучение опыта построения пенсионных систем в успешных государствах.

2. Пенсионная система не автономна по отношению к экономике. Острая необходимость сбалансировать бюджет Пенсионного Фонда означает как оптимизацию расходов, так и увеличение собственных доходов ПФ. При этом ключевым является именно второй аспект. Ставка на удвоение минимальной зарплаты не сработала – для покрытия дефицита бюджета ПФ в 2017 году этого оказалось недостаточно. Ключевая задача состоит в расширении базы плательщиков ЕСВ, ведь на данный момент из 25-26 миллионов трудоспособного населения налоги в Пенсионный Фонд платит около 12 млн. Проблема носит комплексный характер: за счет механизмов стимулов и санкций государство должно мотивировать самих граждан легально работать. К примеру, по всей видимости, следует отказаться от практики «добровольной уплаты ЕСВ» фермерскими и единоличными крестьянскими хозяйствами: на данный момент из 2-2,5 миллионов работающего в этой сфере населения ЕСВ платит только 0,5 %, т.е. каждый двухсотый.

3. Нынешний проект реформы, предусматривающий косметический ремонт старой солидарной системы и предвыборный подкуп пенсионеров, Международному валютному фонду следовало бы тщательно проанализировать с точки зрения стратегического долгосрочного планирования. Соглашаясь выделить очередной транш, Фонд фактически поддержит своими кредитами неэффективную экономическую модель. Благодаря внешним займам, система сможет просуществовать еще какое-то время – вероятно, до выборов 2019 года – но уже в среднесрочной перспективе приведет к крайне негативным экономическим и политическим последствиям.

4. «Перезапуск экономики», способный обеспечить сбалансированный бюджет ПФ и достойные пенсии украинцам – принципиально невозможен в условиях существующей олигархической системы. По самым оптимистичным прогнозам, ударившее по малому и среднему бизнесу повышение минимальной зарплаты, принесет в бюджет дополнительно 30 млрд. грн. А, например, таможня за 2016-й год принесла в казну 235 млрд. грн., но при реальной борьбе с контрабандой эта сумма может существенно вырасти. Реальная деоффшоризация, по оценкам экономистов, может принести в бюджет еще около 200 миллиардов. Бенефициарами сложившейся ситуации является ограниченное количество финансово-промышленных групп, пользующихся неконкурентными преимуществами слияния политики и экономики в рамках олигархической системы, без демонтажа которой государство не сможет не только развиваться, но и сколь-нибудь достойно функционировать.

5. В XXI веке чистая солидарная система выглядит откровенным архаизмом. В европейских странах от солидарной системы начали отказываться еще в 70-е годы ХХ века. Одним из последних западных государств с чистой солидарной системой была Греция, и именно невозможность выполнения ею социальных обязательств стала одной из основных причин разразившегося в стране кризиса. Украине следует учитывать этот опыт и последствия отказа от разработки современной пенсионной системы. Очередной косметический ремонт вместо капитального – это инерционный и прямой путь в полномасштабный кризис. Украине нужна накопительная модель (как 2-й или 3-й уровень системы), нужен конкурентный рынок пенсионных фондов (на первом этапе - с государственными гарантиями), нужны ментальные изменения по «десоветизации» отношений гражданина и государства. Солидарная система усиливает патернализм как доминирующую ценностную установку украинского общества. В патерналистском обществе не демонтируют государственную олигархию, не осознают личной ответственности за свое благополучие и в итоге вынуждены довольствоваться мизерными подачками по «доброй воле держателей власти», обрекая себя на постоянную нищету и прозябание.

Антон Авксентьев

Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады