«Зрада» чи «перемога»: какие риски несет закон о деоккупации Донбасса?

Судьба документа

«Сложные роды» нынешнего законопроекта обусловлены изначальной «родовой травмой». Его должны были принимать в октябре прошлого года в комплекте с законом о продлении на год особого положения для районов, контролируемых ЛНР и ДНР. Этот документ был принят, а вот «основной закон» проголосовали только в первом чтении. Во второй половине декабря закон о деоккупации снова попытались поставить на голосование, но фракция БПП тогда попросила отложить голосование. К тому же, намечался обмен пленными, который был сочтен более важным, чем принятие столь «громкого» закона. «Деоккупация» снова ушла в парламентские комитеты, где стала объектом более чем жарких споров и критики. В документ начали массово вноситься правки – только текст замечаний занял 27 страниц.

Более чем сложным оказался и процесс принятия закона. 17 января парламентарии внесли в него более 700 правок.

На оккупированных территориях в 2018 году продолжает действовать особый статус

«Стоит вспомнить, что закон изначально был задуман как «дымовая завеса» над законом о продлении еще на год особого статуса для районов, контролируемых ЛНР и ДНР, - напоминает политолог и политтехнолог Алексей Якубин - Но после первого чтения он «завис». Вряд ли закон этот особо обсуждался и с западными партнерами. Теперь же, когда пришла неизбежная пора его принимать, то и президент, и депутаты решили попиариться на этом, соревнуясь в патриотизме и отстаивая свои цели».

В итоге закон «нашпиговали» таким количеством правок, что он грозил быть вообще не принятым в очередной раз. Многие правки были вполне логичны, многие были просто «спамом». «У некоторых политсил были свои мотивы. Так, Народный фронт хотел показать, что президент не справляется с выполнением Минских соглашений, - уверен Якубин, - Отсюда и вся ультрапатриотическая риторика, которой «сыпали» нардепы от НФ. Банковая же, в свою очередь, решила воспользоваться принятием закона для расширения полномочий президента».

Базовые положения нового закона

Политически закон определяет Россию страной-агрессором, возлагая на нее ответственность за нарушения прав гражданского населения и материальный ущерб, причиненный населению. О том, каков может быть механизм возмещения этого ущерба, в документе не сказано. Прописано, что все лица, вовлеченные в вооруженную агрессию, или в деятельность оккупационных администраций, должны понести уголовную ответственность.

Очень важной новацией является переформатирование АТО и фактическая ликвидация этого термина. Теперь он заменен на «меры по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии РФ». Удобочитаемую аббревиатуру из этого явно не сделаешь.

В принятом документе Россия напрямую названа агрессором

Начало и завершение «мероприятий по обеспечению нацбезопасности» будут определяться отдельными решениями президента, а Верховная Рада может принимать или нет решение главы государства об использовании вооруженных сил для осуществления таких мероприятий. Оговорка эта чисто формальная, т.к. вооруженные силы, по факту, давно используются, и этот пункт может иметь значение лишь при расширении зоны боевых действий. Впрочем, вряд ли в таком экстремальном случае Рада будет против…

Еще один важный пункт: полномочия по управлению как военными, так и правоохранительными подразделениями в зоне боевых действий переходят от СБУ к Генеральному штабу. Возглавлять такие объединенные силы будет специальный начальник – командующий объединенных сил, имеющий в подчинении отдельный штаб. Его утверждает президент по представлению начальника Генштаба. Президент также устанавливает границы полномочий командующего объединенными силами, равно как и компетенцию возглавляемого им штаба.

Политики и эксперты сразу же принялись критиковать закон как за те положения, которые в нем есть, так и за те, которые в нем так и не появились. Основными мишенями критики стали: угроза переговорам в Минске, вопрос амнистии коллаборационистам, расширенные полномочия президента и возможность злоупотреблений этими полномочиями, боязнь произвола военных, а также возможность снятия экономической блокады оккупированных территорий (что трактуется одними как «зрада», а другими - как «перемога»).

Блокада ОРДЛО: граница двух миров

Рассмотрим эти пункты по очереди.

Угроза Минску: с кем теперь вести переговоры?

Базовым политическим противоречием, вытекающим из нового закона, можно считать неопределенность, неизбежно наступающую на переговорах в Минске. Ведь если теперь представителей сепаратистских республик не существует, а вместо них есть только оккупационные войска, следовательно, переговоры нужно вести исключительно с Россией. Такая позиция может считаться честной и соответствующей действительности, но она ломает всю конструкцию переговоров и затягивает их. Либо же вовсе ведет их к срыву.

«Отныне мы получаем политическое противоречие, заложенное в самих формулировках об оккупированных территориях. Ведь если территории оккупированы, то с их представителями нет смысла и просто нельзя вести переговоры в Минске, а Минский формат предусматривает именно это, - рассуждает Алексей Якубин, - Но с кем теперь вести эти переговоры? С Россией? Но она на них впрямую не пойдет. А Запад тоже не очень рад этому закону, т.к. представители Германии и Франции оказываются в дурацком положении».

Еще недавно эти персонажи считались равной стороной на переговорах в Минске

Похожего мнения придерживается и директор Центра прикладных политических исследований «Пента» Владимир Фесенко. «Закон создает, фактически, параллельный Минску формат переговоров. Получается, что переговоры нужно вести с Россией. Но Россия официально - всего лишь одна из сторон-посредников на переговорах. И они вряд ли согласятся на прямой диалог с Киевом», - считает он.

Потому, уверены эксперты, переговоры попросту будут заморожены, что, в свою очередь, скажется на тех же переговорах о судьбе заложников. Никакого сдвига в решении конфликта не будет - наоборот, переговоры либо «замерзнут», либо будут показательно сорваны, что может повлечь серьезные последствия для Украины.

На еще один важный аспект, связанный с переговорами по донбасскому вопросу, указывает директор Украинского института анализа и менеджмента Руслан Бортник. «Закон перечеркивает российский сценарий урегулирования конфликта - становятся невозможными российские миротворцы в Донбассе как представители страны-оккупанта», - отмечает эксперт.

Ответственность коллаборационистов: нет шансов «отмазаться»

Этот пункт сразу же исключает предположение о возможной амнистии для членов «правительств» ЛНР и ДНР, а также всех созданных ими органов управления. С одной стороны, это выглядит как торжество справедливости, с другой, оставляет вопрос об уровне ответственности того или иного чиновника, директора школы или начальника ЖЭКа на оккупированных территориях. Если придерживаться формального подхода, то, по букве закона, при возвращении украинской власти ни одному лицу, имевшему какие-либо полномочия, и тем самым, по факту, сотрудничавшему с оккупационной администрацией, не следует рассчитывать на лояльность. Огромное количество людей должно будет либо сбежать вместе с российскими войсками, либо сдаться в расчете на самый справедливый украинский суд.

Кто все эти люди?

«Нужно четко понимать, о ком в законе идет речь. Только ли о персонах, входящих в органы власти на оккупированных территориях, или же о каждом клерке, выполняющем рядовую работу в тамошних администрациях?», - вопрошает Руслан Бортник, отмечая, что на возможных будущих процессах в судах речь будет идти о судьбах сотен людей.

«Излишние» полномочия президента: узурпация или необходимость?

Новации, связанные с расширением полномочий президента в сфере военного управления ситуацией в прифронтовой зоне, явно исходят из того факта, что президент является Верховным Главнокомандующим. Иное дело, что точный перечень полномочий главы державы прописан в Конституции, а в этом случае мы видим выход за пределы правового поля.

«На самом деле, цель закона - это именно усиление полномочий президента, а заодно и узаконивание торговли с оккупированными территориями. По сути, при принятии этого документа произошло манипулирование не только ожиданиями и требованиями общества, но и самих депутатов. Одни цели декларируются на публику, а другие реализуются на самом деле. Противиться этому закону для депутатов, даже понимавших его суть – это означало стать мишенями для обвинений со стороны власти: «Вы, мол, против признания России страной-агрессором?» Вот так хитро и решаются нужные президенту вопросы», - отмечает директор информационно-аналитического агентства «Рейтинг» Алексей Станчевский.

«Циничный Бандера» может быть доволен

Аналогичного мнения придерживаются и иные эксперты. В частности, Алексей Якубин указывает, что благодаря закону главой державы были получены откровенно внеконституционные полномочия, главное из которых - возможность вводить военное положение без согласования с Верховной Радой. «Думаю, однако, что этот пункт станет пунктом обжалования в суде: ряд нардепов уже заявил, что готовится иск по этому поводу в Конституционный суд», - уверен эксперт.

Произвол военных: угрозы и реальность

Критику вызвало и узаконивание широких прав военных на территории проведення мероприятий нацбезопасности. Они включают использование оружия, проверку документов, досмотр вещей и транспортных средств, проникновение в интересах нацбезопасности в помещения граждан и организаций. Также, по согласию граждан, силовики могут использовать их транспорт и средства связи.

«Расширенная возможность использования армии ведет к вовлеченности армии в политику, чего удалось избегать ранее, и даже во время Майдана. Это создает прямую угрозу правам граждан, и делает армию заложником политических решений», - указывает Алексей Якубин. Но более всего его тревожит то, что отныне граждане Украины, живущие на оккупированных территориях, и претендующие на компенсацию от государства Украина как пострадавшие от действий ВСУ, не смогут ее получить.

Многие жители ОРДЛО уверены, что их дома разрушили именно ВСУ

«Теперь ответственность за причиненный этим людям ущерб однозначно перекладывается на оккупационную администрацию. Они лишаются возможности, например, подать в суд на украинское государство и получить компенсацию за то, что их имущество было уничтожено в результате действий украинской армии. Ранее такие иски подавались в украинские суды, и, между прочим, выигрывались. Теперь же людям закрывают такую возможность», - сетует Якубин.

Снятие блокады: снова готовимся торговать?

Появление в тексте документа пунктов, говорящих об определении Кабмином списка товаров, которые можно перемещать через линию разграничения, дало возможность критикам закона говорить о том, что готовится экономическая деблокада Донбасса. Если часть украинского политикума считает саму по себе деблокаду «зрадой», то большая часть политиков и экспертов оценивает такое решение как взвешенное и давно назревшее.

К примеру, партия «Укроп» оценивает закон однозначно негативно, в т.ч. и в данном аспекте, подчеркивая, что сама идея деблокады является предательской, и заслуживает всяческого осуждения. Характерно, что со стороны как «еврооптимистов», так и Михеила Саакашвили, олицетворяющих в последние месяцы силы радикального протеста, особой критики именно этого пункта закона не прозвучало, Так, Мустафа Найем, критикуя закон за прописывание в нем излишних полномочий президента, размытость формулировок и половинчатость мер, тем не менее, выражал опасения как раз по поводу того, что деблокада может не реализоваться на практике, ибо контроль за перемещением товаров будет отдан военным, а те могут ограничивать его в какой угодно мере и на какой угодно срок.

Начало железнодорожной блокады ОРДЛО, 2017 год

Экспертов возможная деблокада тем более не пугает. Руслан Бортник уверен, что этот вопрос давно «перезрел», и подобные решения нужно было принимать раньше. При этом он считает, что официальных решений о деблокаде может и не быть, и процесс будет носить «ползучий» характер.

Однозначно позитивно оценивает возможность деблокады оккупированных территорий и Владимир Фесенко. «Переход социально-экономического блока вопросов к правительству позволяет в текущем режиме решать вопрос торговли с оккупированными территориями и ослаблять режим блокады на уровне конкретных решений Кабмина», - указывает он. Также Фесенко считает безусловно позитивным тот факт, что, наконец-то, законодательно признаны свидетельства о рождении и смерти, которые выдаются в ЛНР и ДНР. «На практике это происходит уже давно, теперь пришло время узаконить очевидное», - отметил он.

Кроме того, можно отметить вытекающую из положений закона еще одну сложность - скорее, бюрократического характера: если АТО теперь нет (или же она формально окончена), то как будут трактоваться украинские военнослужащие, принимающие участие уже в новом формате боевых действий? Не потребует ли это принятия новых законов, дабы уравнять в правах «атошников» и лиц, «обеспечивающих меры нацбезопасности»? Ведь слова «война» в тексте закона по-прежнему нет, а, следовательно, сохраняется тренд не называть вещи своими именами, а придумывать для них новые формулировки.

Чего в законе нет

Не меньшей критике закон подвергся за то, чего в нем, в итоге, не оказалось. Прежде всего, это касается трех позиций: разрыва дипломатических отношений с Россией, введения термина «война» (эти два пункта взаимосвязаны), и неопределенности с датой начала оккупации Донбасса. Вокруг этих правок шли наибольшие баталии в сессионном зале, и именно они, в итоге, так и не появились в тексте.

Закон, по сути, остановился в полушаге от разрыва дипотношений с РФ. Причем употребление слова «война» в этом контексте было бы даже не обязательным – ведь сам факт оккупации и признания соседней страны государством-агрессором логически должен предусматривать разрыв дипотношений с ней. Но этот решительный шаг явно не в планах Банковой - слишком важные последствия с точки зрения международного права он влечет. И, похоже, что к подобным действиям не готова не только украинская правящая верхушка, но и западные партнеры Украины, для которых подобные вещи являются слишком знаковыми, и порождают целый комплекс проблем, выходящих на уровень мирового масштаба. Слова «война» на Западе по-прежнему очень боятся.

«Трансграничная» торговля на линии разграничения никогда и не прекращалась

Потому в условиях, когда Украина и так стала мишенью для критики со стороны западных структур из-за чудовищной коррупции и «наездов» на органы борьбы с этой коррупцией, позволить себе такую «роскошь», как взять на себя полную ответственность за разрыв дипотношений с агрессором, отечественная «элита» не может (и не хочет) себе позволить. Она боится не только сама не справиться с ситуацией (ведь в таком случае Путина формально ничего не будет сдерживать), но и оказаться окончательно отторгнутой от западной поддержки. Петру Порошенко в Вашингтоне и Брюсселе резонно могут в таком случае сказать нечто вроде «не умеешь – не берись», имея в виду возможные последствия разрыва дипотношений…

Что касается отсутствия в законе точной даты начала оккупации Донбасса, то аналитики не считают, что такая неопределенность является проблемой. В документе есть ссылка на другой закон – о временной оккупации Крыма, в котором 20 февраля 2014 года названо датой начала общей агрессии РФ против Украины. Такой ход видится достаточно продуманным, ведь установить, когда в Донбассе появился первый российский «доброволец», практически невозможно.

Другое дело, что во время возможных судебных процессов над оккупантами и их пособниками могут возникнуть юридические коллизии с оспариванием самого термина «оккупация» в оценке, например, событий марта и первой половины апреля 2014 года, или же вообще всех событий, происходивших в этом регионе до 24 августа, когда российские войска неприкрыто вторглись в Украину. Но подобные коллизии уже будут, скорее, заботой адвокатов и прокуроров в каждом конкретном случае.

Не так страшен закон…

То двойственное впечатление, которое производит принятый документ, заставляет экспертов говорить о «техническом» или «морально-идеологическом» характере этого закона, о том, что он констатирует и описывает существующую реальность, направлен на «управление войной» (термин Владимира Фесенко), а не на ее окончание. Он устраняет многие правовые несоответствия в оценке боевых действий в Донбассе, но не дает ответов, как будут решаться глобальные вопросы – в первую очередь, самой деоккупации.

«Ни о какой деоккупации, как стратегии, в законе речь не идет. Речь идет лишь об административных и военных предпосылках для нее», - считает Руслан Бортник.

Согласен с ним и Алексей Станчевский. «Законопроект изменяет формат АТО. В этом его основной смысл. Вообще, этот закон носит технический характер, и мало что меняет по сути. Конкретные формулировки в нем не раскрыты. Единственное достижение – Россия прямо названа агрессором», - отмечает он.

Путину, конечно же, такая формулировка не нравится

Вполне возможно, что отсылка к Минскому процессу все же может остаться в тексте закона, что создаст юридическую зацепку для продолжения переговоров, и не повлечет за собой дипломатический «апокалипсис» с непредсказуемыми последствиями. На это указывает, в частности, тот же Алексей Якубин. «Мы пока не знаем, какой будет финальная редакция закона. Имеющаяся редакция, которая известна общественности – это закон от 19 декабря 2017 года, до принятия всех поправок с голоса. Я не исключаю, что в итоговом документе мы можем увидеть и отсылку к Минским соглашениям, к примеру, вот в такой формулировке: «Вопрос Донбасса решается в рамках принятых на себя украинской стороной международных обязательств», - допускает он.

Не паниковать призывает и Владимир Фесенко, отмечая, что усиление полномочий президента, равно как и прав военных, может быть использовано как в позитивном, так и в негативном аспекте. «Пока что рано комментировать, какие последствия могут быть у этого усиления полномочий. Но то, что многие из них выходят из конституционного поля, очевидно», - констатирует он.

Как бы там ни было, закон можно назвать таким, который решает многие существовавшие проблемы, большинство из которых происходило из несоответствия законов мирного времени запросам, диктуемым перманентной войной. Действительно, никаких конкретных вопросов деоккупации он не решает, ибо деоккупация возможна либо в случае отказа России (как страны-агрессора) от своего присутствия на этих территориях, либо ее откровенного военного поражения. Единственной реальной угрозой от последствий закона может быть окончательный срыв Минского формата. Однако вряд ли даже приостановка переговоров в ближайшем будущем приведет к полномасштабному российскому наступлению.

Дело в том, что Россия в течение наступившего года должна принимать участие в двух важнейших спортивных мероприятиях – зимней Олимпиаде, которая состоится в феврале, и в Чемпионате мира по футболу, который пройдет в РФ с 14 июня по 15 июля. Вспомним, что в 2014-м РФ откровенно пережидала период Олимпиады в Сочи, прежде чем развернуться «во всей красе» и отправить «вежливых человечков» на завоевание Крыма. Тем более, не стоит ожидать активизации боевых действий в виде наступления в период нынешних спортивных праздников.

Эмблема ЧМ-2018, который будет проходить в России

Переизбрание Владимира Путина президентом и связанные с этим формальные процедуры (в частности, инаугурация, переназначение правительства и т.д.) также не создают предпосылок для критической активизации боевых действий. За свой четвертый срок кремлевскому вождю беспокоиться нечего, потому ему вполне достаточно придерживаться существующей риторики, и не предпринимать в течение первой половины года каких-либо решительных действий на фронте.

Иное дело – вторая половина 2018-го и 2019 годы. Здесь Украину могут ожидать неприятные сюрпризы, ибо вступает в силу уже логика украинской предвыборной кампании. А она явно не будет спокойной, и фактор оккупированных территорий будет, безусловно, одним из ключевых в риторике всех кандидатов в президенты и депутаты, и в действиях главы государства как претендующего на переизбрание. В этих условиях как российская, так и украинская сторона могут пойти на весьма серьезные демарши, как дипломатического, так и военного характера.

2019 год будет решающим для Украины на ближайшие десятилетия. От хода и итогов событий, связанных с двумя избирательными компаниями, в очередной раз критически зависит будущее страны. И в этом плане закон о деоккупации, который на самом деле «нашпигован» многочисленными противоречиями, может «выстрелить» в любой момент, и самым непредсказуемым образом.

Если того захотят политики, которые, к сожалению, редко сознают далеко идущие последствия принимаемых решений. 

Автор – Павел Ковалев