Конституционный кризис: «простыми решениями» разрубить этот узел не получится

Под конец 2020 года в Украине стало заметно, что в системе высших органов государственной власти имеется целый ряд конфликтов:

• Президент vs Конституционный Суд

• Верховная Рада vs Конституционный Суд

• Кабмин vs Конституционный Суд

• Президент vs Верховная Рада

Первые три конфликта уже заметны невооруженным взглядом, тогда как противостояние президента и парламента пока не покинуло кулуары. Тем не менее, довольно скоро это противостояние тоже перейдет в публичную плоскость, и тогда всем станет очевидно: президент остался в одиночестве.

Одинокий президент уже был в нашей истории. Виктор Ющенко так и не сумел ни преодолеть поляризацию по линии «Восток-Запад», ни договориться с местными элитами. В результате, после выборов в парламент в 2006 г. основные полномочия оказались в руках премьер-министра.

Зеленский находится в похожей ситуации. Во-первых, его партия так и не сумела победить на местных выборах, и в большинстве населенных пунктов формирование коалиции в местном совете пройдет без ее участия. Во-вторых, представители других ветвей высших органов государственной власти уже поняли, что в случае любого конфликта президенту просто не на кого опереться: по мере того, как рейтинг Зеленского тает, ветви власти все чаще демонстрируют ему свою нелояльность.

Но дело не только в рейтинге и легитимности. Зеленского откровенно подвело плохое понимание того, как устроена наша система сдержек и противовесов.

На данном этапе глава государства в Украине ассоциируется с исполнительной властью, хотя прямым образом в сфере его компетенций находятся только международная политика и безопасность. Все, что связано с социально-экономической политикой – это компетенция премьер-министра, а не президента. Законодательная и судебная власть могут симпатизировать президенту, но находятся полностью вне его компетенции. И даже если политическая сила имени президента победила на выборах в парламент, еще не факт, что что она сохранит ему лояльность в течение всей каденции.

В текущем конфликте против Конституционного суда президент и парламент пока по одну сторону. Но совпадение интересов – это еще не полноценный альянс. Победа в конфликте – хороший источник субъектности и влияния. Так что конфликт с Конституционным судом – отличный момент для того, чтобы перехватить инициативу и начать собственное политическое позиционирование.

Чтобы заработать очки в политической игре, парламент может вполне обойтись и без содействия со стороны президента. Если необходимые для преодоления кризиса законы будут приняты, президент окажется заложником ситуации: ему придется подписать законы без очевидной политической выгоды для себя лично.

Самая слабая позиция сейчас у Конституционного суда. Со стороны может показаться, что именно суд – та самая сторона, которая нарушила статус-кво и породила предмет конфликта. Кроме того, позиция суда ослаблена традиционным для большинства украинцев правовым нигилизмом и нежеланием вникать в тонкости наших общественно-политических процессов.

Население в эпоху постмодерна склонно оценивать работу органов власти по очень простой шкале: «Верю – Не верю». Вот уже несколько лет подряд социологические опросы фиксируют очень низкое доверие к судебной системе. Исходя из этого, любое решение суда, пусть даже и безукоризненное с позиции права и процедуры, при должной медийной окраске населением будет воспринято в штыки.

В результате, в ревизии законодательства, которую затеяли судьи, население увидело самую настоящую попытку реванша со стороны коррупционеров. Которые, как известно, все украли и мешают нам жить хорошо. Пикантности ситуации прибавляет тот факт, приснопамятное обращение в Конституционный суд подали одни из самых одиозных депутатов.

Рожденный низким качеством антикоррупционного законодательства конфликт президента и парламента с Конституционным судом сейчас находится полностью в политической плоскости. Из-за этого решение придется искать тоже в политической плоскости, что уже само по себе не способствует укреплению государственных институтов.

Необходимость изменения антикоррупционного законодательства Конституционный суд обосновал следующим образом:

(1) Национальное Агентство по вопросам Противодействия Коррупции (НАПК) – это орган исполнительной власти, на основании чего он не имеет права проверять судей.

(2) Нормы ст. 366 «Декларування недостовірної інформації» УК Украины были прописаны недостаточно четко и допускали двоякое трактование. Кроме того, статья не позволяла с необходимой точностью определить круг субъектов преступления.

(3) Умышленное непредоставление деклараций или декларирование заведомо недостоверных сведений не причиняет существенного вреда и может быть отнесено к другим видам юридической ответственности – дисциплинарной и/или административной.

Все выявленные Конституционным судом коллизии были заложены еще в момент конструирования нашей системы по борьбе с коррупцией. Проще говоря, в нашем случае крен здания – это ошибка его архитектора. Примечательно и то, что все эти ошибки можно было и не допустить. Например, была возможность изначально поставить НАПК над ветвями власти и уточнить понятие «декларирование недостоверной информации». Несколько сложнее с доказательством злого умысла при декларировании, но и в этой ситуации было возможно просто исключить из текста закона фразу «злоумышленное», и наказывать просто по факту несвоевременного или неполного предоставления декларации. Что правда, в этом случае правонарушение стало бы административным, а не уголовным, но при правильном составлении должностной инструкции и положения о подразделении этого вполне достаточно для увольнения.

Что важно: вынося свое решение, Конституционный суд не ставил под сомнение актуальность борьбы с коррупцией, легитимность НАПК, институт обязательного декларирования, а также возможность декларирования для судей. Кроме того, Конституционный суд признает факт запроса общества на антикоррупционную реформу, но при этом не считает, что общественный запрос – это достаточная причина для того, чтобы нарушить баланс ветвей власти.

Сейчас в моде давать оценку решению суда исходя из морального качества собравшихся там судей. Это допустимо, но не верно. Наши институты – это срез нашего общества, и пока наше общество больно – институты тоже будут больны. Честные профессионалы с кристальной моралью не могут массово появляться в стране, где существенная часть населения живет за чертой бедности, а простейший способ обогащения – это коррупционная рента.

Зеленский и его окружение, как это обычно у них и бывает, упорно ищут «простое» решение. О правильности этого решения никто традиционно не задумывается. Учитывая низкий уровень доверия украинцев к судебной системе вперемешку с маниакальным запросом на показательную порку (вспомните результаты «опроса» о пожизненном заключении для коррупционеров), Зеленский предложил взять и распустить Конституционный суд. Именно такой сценарий предусмотрен президентским законопроектом №4288.

На первый взгляд – инициатива президента простая, эффективная и результативная. Но она прямо противоречит целому ряду статей Конституции (ч.4 ст. 149, ч.2 ст. 149-1, ст. 151-2): нарушается независимость Конституционного суда от других ветвей власти, а кроме того – принцип неоспоримости его решений. Но и это еще не все. Президентский законопроект:

• разрушает систему сдержек и противовесов;

• не решает проблему нарушенного статус-кво;

• никак не улучшает антикоррупционное законодательство;

• не прекращает политический конфликт;

• несет риски ухудшения отношений с ЕС и США.

Таким образом, несмотря на свою показную эффективность и простоту, эта попытка воззвать к духу закона – явно неудачная, а также чревата глубокими негативными политическими последствиями: налицо попытка заменить «плохих» судей на «хороших», и не более.

Судя по всему, Зеленский так и не понял, что Украина – все же не Африка, не Карибы и не Латинская Америка, где харизматичные диктаторы – это повторение хорошо знакомого нам абсолютизма времен Короля-Солнце или восточной деспотии времен Ветхого Завета. В Украине уже есть Конституция, а представители других ветвей власти – не простят попытку причинять им неудобства.

Несмотря на то, что Зеленский подал свой законопроект как «неотложный», прошло две недели как, а слушания в профильном комитете по нему так и не состоялись. Зеленскому пора бы понять, что мало завести в парламент политическую силу своего имени. Человеческая лояльность – очень тонкая материя, и ее, как и любые отношения, нужно поддерживать. Особенно, когда отклонение от основной линии партии сулит неплохие карьерные перспективы в украинской политике.

Что, собственно, и продемонстрировал спикер парламента Дмитрий Разумков, который вместе с большой группой (более 120 человек) соавторов из самых разных политических сил внес альтернативный законопроект №4304. Этот законопроект направлен на директивное восстановление отмененных Конституционных судом норм. Тем не менее, небывалое для украинского политики единение парламентариев – такое же бесплодное, как и инициатива президента.

Как и предыдущий документ, начинание Разумкова тоже исходит из духа закона и противоречит Конституции (ст. 151-2). Его примечательной особенностью является предложение фактически возвратится к предыдущему статус-кво и отвести на поиск решения еще два месяца. При этом, ответственность за этот процесс возлагается на Кабинет Министров, с которым у Верховной Рады тяжелые отношения.

Опять же, начинание Разумкова имеет все те же проблемы, что и президента. Если не брать во внимание личные политические дивиденды спикера, его единственное преимущество – удовлетворение требований иностранных партнеров, прежде всего – ЕС и США. Кроме того, эта мера не нарушает систему сдержек и противовесов.

Как можно заметить, ни инициатива Зеленского, ни инициатива Разумкова не решают конституционный кризис как таковой, а лишь предлагают полумеры, направленные на частичную разрядку. В это время профессиональные антикоррупционеры уже попробовали прорваться домой к судьям Конституционного суда, а в центре столицы – установили виселицу. Правительство пока на прямые угрозы жизни и здоровью судей так и не отреагировало.

Тем не менее, в плоскости сложных, но правильных решений выход все же имеется. Раз наша ситуация возникла благодаря огромным возможностям Конституционного Суда менять правовое поле – для ее урегулирования потребуется некоторого ограничения его возможностей.

Важный элемент решения возникшей проблемы – это создание нового статус-кво, а именно – внесения изменений в Конституцию. Это следует понимать, как новую договоренность и перераспределение влияния между основными игроками на политическом поле Украины.

Прежде всего, речь идет об изменении Раздела ХІІ. Например, ст. 151-2 все же должен предусматривать отмену решения Конституционного суда. К слову, до 2003 г. в Румынии была предусмотрена такая возможность – пересмотреть решение Конституционного Суда посредством 2/3 голосов в каждой палате парламента. Но подобная практика уникальна.

Также возможен вариант превращения Регламента Конституционного суда в закон. Это позволит Верховной Раде получить контроль над смысловым наполнением процедур КСУ, а также возможность «регулировать» его работу. Правда, подобная практика – не совсем демократичная.

Последний путь – это добавление антикоррупционных органов в Конституцию, лучше всего – путем создания отдельного раздела. Во-первых, это снимет дискуссии вокруг их статуса. Во-вторых, удовлетворит президента. В-третьих, создаст поле для маневров практически всем основным игрокам политического поля – имеется в виду ситуация win-win. Подобное решение точно устроит и ЕС, и США, для которых буква закона – не пустой звук.

Но для этого потребуется более трех сотен голосов. Непростое испытание нашего парламента на единство. Кроме того, политическая сила, которая инициирует и успешно доведет до завершения этот процесс на какое-то время сильно вырастет в глазах тех граждан, которые сохраняют уважение к нашей государственности и нашим институтам.

Сейчас инициатива у Разумкова. Посмотрим, сможет ли он найти нужные голоса. И если сможет – уместно говорить о появлении на нашем политическом Олимпе нового полубога.

Автор: Алексей Билязе