Бюджет ручного управления

«Это жесткий бюджет. Но это бюджет, который вытянет нашу экономику из пропасти на рельсы развития», — заявил премьер-министр Николай Азаров, анонсируя в конце прошлого года главный экономический документ 2011-го. В подтверждение своих слов премьер привел несколько фактов: скромный план по доходам, сокращенные расходы на госуправление, снижение налогового давления на бизнес и скромный — по меркам последних лет — дефицит.
Основные показатели бюджета на 2011 год выглядят действительно неплохо. Доходная и расходная части госбюджета — 281,5 млрд и 321,9 млрд грн соответственно — не слишком отличаются от прошлогодних 254,9/307,7 млрд грн; расходы на госаппарат на самом деле сократились (пусть и на скромную сумму в 1,6 млрд грн, но все же); доля ВВП, перераспределяемого через сводный госбюджет, снизилась почти на 1 п. п. — 28,7% ВВП против 29,6% в 2010-м; а дефицит составляет 38,8 млрд грн, то есть всего 3,1% валового внутреннего продукта. Более того, сам закон о госбюджете в нынешнем году состоит всего из 33 статей на 20 страницах — в 2010-м его объем был как минимум втрое больше.
Исходя из основных показателей доходов и расходов — и с учетом ожидаемого на уровне 4,5% роста ВВП — разработчики бюджета ожидают сверхнизкой (на уровне 8,9%) инфляции, роста официальных зарплат и пенсий на 7–10% и заметного сокращения дефицита Пенсионного фонда.
Впрочем, выполнение этих благих намерений — под большим вопросом.

Доходы
Чтобы оценить реальные перспективы наполнения доходной части бюджета, стоит напомнить, что по состоянию на начало декабря 2010-го госбюджет был выполнен лишь на 85,1% от годового плана: в январе–ноябре в казну поступило чуть более 215 млрд грн при годовом плане поступлений в 254,9 млрд грн. Официальных данных о декабрьских поступлениях нет, однако собрать почти 40 млрд грн за один месяц правительству, скорее всего, не удалось. Даже с учетом традиционных задержек с возмещением НДС (о чем, кстати, косвенно свидетельствует увеличение более чем на треть запланированного на 2011 год возмещения) выбить из экономики свыше 15–20 млрд грн за 30 дней практически невозможно. Соответственно, процент роста бюджетных поступлений в нынешнем году нужно отсчитывать не от 254,9 млрд грн, а от 230–240 млрд грн.
Чтобы дефицит бюджета в 2011-м остался на уровне запланированных 38,8 млрд грн, доходы государства за год должны вырасти более чем на 40 млрд грн, или почти на 20%. При ожидаемом на уровне 4,5% росте ВВП, неясных перспективах приватизации (соответствующая программа так и не утверждена) и с учетом многочисленных преференций для крупного бизнеса в Налоговом кодексе, который вступил в действие с января, подобный рост доходов маловероятен.
Кстати, о Налоговом кодексе. Снижение ставки налога на прибыль с 25% до 23% — как и льготы для судостроения, гостиничного бизнеса, строительства и т. д. — по сути, перекладывают налоговое бремя с крупных налогоплательщиков на плечи малого бизнеса и обычных граждан. К примеру, большая часть из 234,6 млрд грн налоговых поступлений — как минимум 108 млрд грн НДС и свыше 41 млрд грн акцизов — так или иначе будут оплачены конечными потребителями.
Справедливости ради стоит отметить и другие новации в сборе налогов: к примеру, более чем двукратный рост рентных платежей за добычу и транспортировку углеводородов. Если в 2010 году рентные платежи составляли 6,8 млрд грн, то в госбюджете­2011 фигурируют уже 14,2 млрд грн. Столь значительное повышение ренты теоретически должны обеспечить принятые практически одновременно с бюджетом изменения к Закону «О нефти и газе», призванные не допустить занижения стоимости добытых в Украине углеводородов. Однако реальное выполнение этой нормы в большей степени будет зависеть от конкретных судов, далеко не всегда принимающих решения в пользу государства.
Еще одна новация доходной части — появление в госбюджете отобранных у Киева 50% подоходного налога, за счет чего общий фонд дополнительно получит 6,8 млрд грн. Если отъем средств пройдет относительно безболезненно, не исключено, что в будущем изрядной части налоговых поступлений лишатся бюджеты и других «богатых» городов — Донецка, Днепропетровска и др. Ничего хорошего это не сулит — недостачу средств местные бюджеты будут компенсировать местными налогами. Так, Киевсовет уже принял решение о введении туристического сбора в размере 1% «от стоимости всего периода проживания в гостиницах, кемпингах, мотелях, общежитиях и других гостиничных и санаторно-курортных учреждениях столицы».

Расходы
Интересно, что на расходную часть бюджета никак не повлияла широко разрекламированная властью админреформа. К примеру, в соответствующем приложении по-прежнему по отдельности фигурируют объединенные в одно ведомство МинЖКХ и Минрегионстрой, Министерство угольной промышленности, вошедшее в состав Минтопэнерго и т. д.
Впрочем, расходные статьи госбюджета выглядят вполне сдержанно: финансирование ПФ сокращено с 67 млрд до 58 млрд грн (в основном — за счет сокращения госпенсий экс-чиновникам), бюджет Госуправления делами увеличен лишь на 343 млн — с 1 млрд до 1,34 млрд грн, секретариат Кабмина получит 311 млн грн вместо прошлогодних 313 млн грн, расходы на налоговую сокращены с 4,8 млрд до 4,7 млрд грн, а бюджет Министерства образования уменьшился с 20,3 млрд до 18,5 млрд грн.
Впрочем, последнее сокращение смотрится не слишком логичным, особенно на фоне заметного роста расходов СБУ, МВД или Генпрокуратуры. Бюджет последней по сравнению с прошлогодним увеличился ровно в 2,4 раза — до 2,2 млрд грн. Точно так же можно придраться к логике, по которой Автономная Республика Крым получит субвенцию в 900 млн грн «на социально-экономическое развитие». Поскольку для всех остальных регионов страны на те же цели в сумме запланировано потратить 2 млрд грн, финансирование АРК скорее напоминает плату за лояльность центру.
Но по большому счету все это мелочи. Как уже говорилось, в целом расходная часть госбюджета смотрится вполне пристойно. Если, конечно, не обращать внимания на обслуживание и погашение госдолга.

Долги
На 2011 год приходится первый пик выплат по госдолгу — именно это и представляет собой основной драйвер роста расходов. К 23 млрд грн бюджетных денег, которые будут потрачены на уплату процентов, в нынешнем году добавится погашение более чем 60 млрд грн госдолга — суммарные выплаты по кредитам составят почти 85,3 млрд грн. Несмотря на это, в 2011 году правительство намеревается продолжить практику заимствования. Фигурирующая в приложении к закону о бюджете сумма заимствований даже превысит выплаты по госдолгу — в течение года государство планирует занять еще 91,6 млрд грн: 48,6 млрд грн внутри страны и 43 млрд грн — за рубежом.
Впрочем, 91,6 млрд грн займов, прямо прописанные в балансе, — это только вершина долгового айсберга. Остальная часть бюджетного дефицита прописана в тексте закона и в балансе не фигурирует.
К примеру, в ст. 9 закона о госбюджете дополнительно предусматривается предоставление госгарантий на сумму 15 млрд грн. При этом практика прошлых лет показывает, что займы под гарантии государства, как правило, превращаются в госдолг. Согласно ст. 31 закона о бюджете, Кабмин получает право на выпуск облигаций внутреннего займа для увеличения уставного фонда Нафтогаза «согласно финансовому плану компании». Финплан НАКа пока не принят, однако, по оценке экспертов, речь может идти о сумме от нескольких миллиардов до нескольких десятков миллиардов грн. Еще на 5 млрд грн сверхплановых ОВГЗ правительство может выпустить благодаря ст. 32 госбюджета — эти средства предназначены для Аграрного фонда. Статья 33 позволяет государству продолжить предоставление финансовой помощи проблемным банкам — за счет выпуска все тех же ОВГЗ.
Перечисленные выше статьи сводят на нет общий баланс бюджета и уж никак не делают документ «бюджетом развития». Зато позволяют в ручном режиме финансировать расходы в случае недобора доходной части.

Итог
Подобная логика заложена в бюджете не случайно. Перекладывание налоговой нагрузки с крупных предприятий на малый бизнес и потребителей крайне рискованно. К примеру, усиление налогового давления на бизнес легко может поставить крест на запланированный на 2011 год рост зарплат, что в свою очередь автоматически приводит к недобору средств в Пенсионный фонд, компенсировать который правительство сможет разве что за счет новых заимствований.
По большому счету из всех заложенных в госбюджете прогнозов — от роста ВВП до темпов увеличения зарплат — гарантированно исполнятся только два: минимальная зарплата и минимальная пенсия в этом году вырастут на 6,7% — до 1004 и 800 грн соответственно.
А вот, к примеру, инфляция — даже в случае развития событий по самому оптимистичному сценарию — будет примерно вдвое выше заложенных в бюджете 8,9%. Причем одним из наиболее весомых инфляционных факторов в 2011-м станет подорожание бензина, спровоцированное значительным повышением акцизов. Впрочем, инфляция интересует правительство не слишком уж сильно, поскольку падение покупательной способности на доходах госбюджета не отразится.
Остается надеяться, что правительство не ошиблось хотя бы с оценкой роста ВВП. В противном случае «бюджет развития» гарантированно превратится в «бюджет ручного управления». С неконтролируемым ростом объема госдолга и сползанием в ту самую пропасть, о которой говорил премьер Николай Азаров.

Владимир Хомяков, «Контракты»