Бизнес ответит «тенью», или Раздутый бюджет недореформаторов

План доходов «раздули»

План доходов государственного бюджета-2015 правительство предлагало установить на уровне 475.2 млрд грн, что на 30% больше, чем фактически ожидается в 2014 году (принято 475.9 млрд грн). В определенной степени такое увеличение объясняется передачей налога на доходы физических лиц (НДФЛ) от местных бюджетов в центральный бюджет. Однако, даже если не принимать во внимание фактор НДФЛ, мы видим, что правительство запланировало увеличение налоговых доходов на 26% (!), что, безусловно, за пределами наших экономических возможностей. Например, министр финансов при представлении бюджета-2015 отметила, что смета построена на макропрогнозе по спаду реального ВВП до 4.3% и инфляции в + 13%. А рост номинального ВВП запланирован на уровне 11% до 1721 млрд грн. Учитывая такой умеренный рост налоговой базы, достичь амбициозного роста доходов в текущих условиях практически невозможно.

Правительство, конечно, рассчитывает на увеличение налогов и расширение налоговой базы. Однако, как показала практика 2014 года, введение новых налогов не имеет достаточного доходного потенциала. Поэтому бюджет в предложенной правительством редакции обещает недовыполнение плана доходов на уровне 30-40 млрд грн по итогам года.

Интересно, что план по доходам очень сильно зависит от поддержки бюджета со стороны Нацбанка. НБУ должен перечислить в казну 65.4 млрд грн разницы между доходами и расходами, которые ожидаются в 2015 году. Эта цифра почти в три раза выше, чем 22.8 млрд грн, которые были перечислены в 2014 году.

40 млрд грн запланированы на «сыром» законодательстве

Проект бюджета-2015 предусматривает введение ряда новых законодательных норм. Правительство, представляя изменения в Налоговый кодекс, отмечало сокращение налогов с 22 до 9. Однако, кроме этих чисто технических изменений, чиновники вносили много других важных и менее популярных предложений. Их неполный перечень включает:

- Повышение существующих налогов и введение новых: повышение ставки налога на доходы физлиц свыше 10 минимальных зарплат до 20%, отличие льготной ставки НДФЛ для шахтеров, повышение налога на пассивные доходы с 15% до 20%, введение налога на новые авто с большим объемом двигателя, налогов на импорт и ювелирные изделия, повышение платы за пользование недрами при добыче газа, налогообложение пенсий, превышающих 3 минимальные зарплаты (3654 грн), повышение с 0.5% до 2% сбора с обмена валют;

- Усиление фискальной составляющей в администрировании налогов и борьбу с «налоговыми ямами»: введение электронного администрирования НДС, ограничение возможностей вывода прибылей крупных компаний за границу: денонсации Кипрской соглашения, усиление фискальных норм закона о трансфертное ценообразование;

- Стимулирование детенизации за счет сокращения ставки налогов: закон о сокращении ставки ЕСВ с 37% до 16.4% (правда, не для всех) и налоговый компромисс.

Дополнительный ресурс от налоговых новаций правительство оценило в 40 млрд грн. Часть из этих законопроектов была принята за считанные часы до принятия бюджета-2015. Однако почти все пакетные законопроекты отличаются от редакции, предложенной правительством.

Прогноз: гарантированное недовыполнение бюджета по доходам

Бюджет в предложенной правительством редакции обещает недовыполнение плана доходов по итогам года на уровне 30-40 млрд грн. Правительство ожидает, что такая сумма поступит благодаря законодательным изменениям. Однако больная экономика вряд ли позволит «сгенерировать» ожидаемые доходы, в очередной раз отвечая ростом теневого сектора.

Сокращение расходов? Нет, не слышали.

Расходы государственного бюджета планируются на уровне 527.2 млрд грн (принято 527.9 млрд грн) - это на 19.4% или на 85.6 млрд грн больше, чем запланировано на 2014 год. Согласно правительственному проекту бюджета 2/3 этих расходов запланировано на нужды обороны (16.2%), обслуживание долга (18.4%), социальные межбюджетные трансферты и финансирование дефицита Пенсионного фонда (27.8%). Источник настоящей экономии - расходы на поддержку экономики (в первую очередь угольной отрасли). Сокращение других статей преимущественно техническое: особенности классификации и передача полномочий на местный уровень. Сокращение не реформированных социальных расходов, несмотря на многочисленные ограничения и «замораживание», не наблюдается. Кроме того, правительство надеется их даже увеличить после запланированного пересмотра бюджета на февраль и по результатам первого полугодия.

«Военные» расходы и расходы на «силовиков» превысят 5.3% ВВП

Министром финансов было объявлено увеличение расходов на оборону и охрану правопорядка в 82.9 млрд грн в 2015 году (63 млрд грн в 2014) в соответствии с решением Совета национальной безопасности и обороны (СНБО). Из них 44.1 млрд грн (+ 15.6 млрд грн) - это расходы именно на оборону, другие - Нацгвардия, СБУ и МВД. В дополнение, на закупку техники и вооружения предусмотрено 6.0 млрд грн госгарантий.

Кроме того, растут расходы, которые не могут быть отнесены к военным согласно классификации, однако напрямую связаны с военными действиями. Так, в бюджете-2015 предусмотрено 2.6 млрд грн на поддержку военнослужащих и беженцев. Из них половина - компенсация заработной платы призывникам, 0.5 млрд грн - решение вопроса беженцев, еще 1.5 млрд грн - восстановление инфраструктуры Востока. В общем, такие расходы в 2015 году должны составить 5.3% ВВП, или более чем 250 млн грн в день. Кроме того, на цели, связанные с АТО, могут быть частично использованы расходы из других программ (например, капитальные вложения Кабмина, резервный фонд и т.д.).

Сокращение административных расходов сомнительно

Правительство анонсирует сокращение расходов почти по всем министерствам и ведомствам. Однако на самом деле их сокращение неравномерно. Общегосударственные функции сокращаются почти вдвое до 24.1 млрд грн из-за сокращения резервного фонда (в 2014 году фактически это расходы на оборону) и сокращения капитальных вложений Кабмина (в течение года должны быть распределены на выполнение других функций). Если не учитывать этот фактор, то окажется, что финансирование общегосударственных функций планируется на уровне 2014 года. Несмотря на попытки правительства сэкономить на отдельных программах, выросли расходы на членство в ООН и другую международную деятельность (из-за девальваци гривны).

Расходы на оплату труда из государственного бюджета увеличиваются на 1/5 до 58.4 млрд грн. Этот рост обусловлен в первую очередь ростом зарплат в сфере обороны и правопорядка. Другая часть остается практически неизменной. Расходы на оплату труда в секторе общегосударственных функций составят 7.1 млрд грн, что лишь на 0.1 млрд грн меньше запланированного на 2014 год. Кроме того, представляется, что некоторые расходы на госаппарат стали скрытыми. Так, в 2015 году более чем 1 млрд грн фонда оплаты труда для реализации реформ при секретариате Кабмина по неизвестным причинам отнесены не как расходы на общегосударственные функции, а как ассигнования на поддержку реального сектора экономики. Как известно, все попытки сократить чиновников в Украине, как правило, выливаются в процесс их перевода из одного ведомства в другое.

Одни неэффективные социальные расходы замещаются другими

Правительство анонсировало амбициозный план ограничения роста социальных расходов и затягивание поясов. Согласно принятой редакции, социальные стандарты и гарантии (социальная помощь, минимальная пенсия, минимальная зарплата) в течение 2015 году «замораживаются» на уровне 2014 года и вырастут лишь в декабре. Кроме того, в проекте бюджета-2015 предлагают приостановить действие нескольких десятков положений, регулирующих предоставление помощи и льгот, которые назначают в соответствии с социальным и профессиональным статусом.

В то же время, несмотря на «замораживание социалки», план расходов государственного бюджета-2015 на социальное обеспечение растет на 12.3% до 97.7 млрд грн из-за увеличения дефицита Пенсионного фонда и программы обеспечения жильем военнослужащих. Вырастут и межбюджетные трансферты на финансирование социальной помощи и льгот на 0.9 млрд грн до 55.8 млрд грн в том числе из-за необходимости поддержки беженцев.

Иными словами, даже несмотря на объявленные шаги экономии, никакого сокращения социальных расходов не произошло. Некоторые направления социальных расходов были «заморожены», однако даже эти меры нужно рассматривать как временные: при первой возможности эти расходы снова будут «индексироваться» и раздувать бюджетные расходы. Даже пересмотр бюджета в феврале не обязательно закончится сокращением расходов (как сейчас ожидают). Кроме того, граждане часто обращаются в суд по поводу сокращения своих социальных гарантий и успешно получают свои «отмененные» льготы и гарантии.

Дефицит Пенсионного фонда растет

Дефицит Пенсионного фонда был увеличен почти на треть до 28.8 млрд грн. Еще 61.9 млрд грн пойдут на финансирование пенсий по специальным пенсионным программам - это льготные пенсии (в том числе депутатам, госслужащим, военным, судьям и т.д.), которые больше «обычных».

Для финансирования трансфертов Пенсионному фонду правительство надеется повысить специальные налоги, идущие на покрытие дефицита Пенсионного фонда. Правда, очень маловероятно, что дополнительных средств хватит. Во-первых, рано или поздно пенсионеры из зоны АТО придут за своими пенсиями (Украина не отказывалась от своих обязательств) и будут требовать выплаты не только тех пенсий, которые им начислят в 2015 году, но и тех, что им начислялись в 2014 году («цена вопроса» может составлять около 6-7 млрд грн). Во-вторых, вместе с бюджетом правительство предлагает принять законопроект, согласно которому ставка единого социального взноса (ЕСВ) в 2015 году сокращается более чем вдвое - до 16.4% (около 37% на текущий момент). Реализация этого плана маловероятна, поскольку сниженная ставка будет применяться только в отношении предприятий, которые в кризисный год будут увеличивать заработную плату на 30%, в которых фонд оплаты труда в 2.5 раза больше среднего, и которые смогут обеспечивать заработную плату на уровне не менее трех минимальных зарплат. Однако при расчете доходов правительство предусмотрело дополнительные поступления от детенизации. В-третьих, во время принятия бюджета-2015 была достигнута договоренность о возможности проведения индексации пенсий по результатам первого полугодия 2015 года.

Прогноз: расходы будут увеличиваться

Военные расходы и расходы на обслуживание долга растут с большой скоростью, в то время как социальные обязательства правительства являются негибкими. Даже в условиях необходимости тотальной экономии правительство не смогло провести ряд норм по ограничению расходов социального характера (таких, например, как ограничение льготного проезда школьникам, отказа от индексации заработной платы и пенсий, изменения порядка оплаты труда бюджетников). В результате чего совсем не остается фискального пространства на более производительные расходы, например, на создание инфраструктуры.

Вместо реформ, которые требуют времени для сокращения социальной нагрузки, правительство прибегает к ситуативным сокращениям. Это несет ряд рисков как по эффективности расходов, так и по возможности неожиданной разбалансировки бюджета уже в ближайшем будущем.

Принятым бюджетом предусмотрен ряд расходов на реализацию проекта модернизации государственных финансов, проведение медицинской реформы и внедрение административной реформы. Будем надеяться, что Украина, наконец, проведет эти реформы если не под давлением фискальных ограничений, то под давлением международного сообщества.

Публикация подготовлена при поддержке Европейского Союза в рамках проекта «Цена государства», который реализуется совместно Фондом Восточная Европа и СASE Украина. Содержание публикации является исключительной ответственностью СASE Украина и не может рассматриваться как отражающее взгляды Европейского Союза