Друга шпаргалка для Азарова: регіональна політика

Початок матеріалу читайте тут

1. Першочеговим завданням має стати реформа міжбюджетних відносин. Розміри податкових надходжень в даний час не залежать від ефективності економічної діяльності у регіоні.

Тотальна дотаційність місцевих бюджетів України ставить під сумнів ефективність чинної системи фінансового вирівнювання. Дотація фінансового вирівнювання надається понад 90% всіх бюджетів в Україні. Така велика кількість дотаційних бюджетів суперечить логіці вирівнювання, свідчить про надмірно централізоване збалансування місцевих бюджетів. Фактично при такому фінансовому вирівнюванні мова йде не про створення рівних умов для життєдіяльності та розвитку в регіонах і на місцях, а, радше, про централізоване покриття розриву між доходами та видатками місцевих бюджетів. При цьому очевидно, що місцеві бюджети (особливо обласні) недостатньо забезпечені власними фінансовими ресурсами. Надходження від дотацій вирівнювання, навіть якщо їх обсяг визначений за прозорою формулою, не повинні бути основним джерелом доходів місцевих бюджетів у країні, яка декларує принципи фіскальної та адміністративної децентралізації. В Україні ж обсяг дотації вирівнювання в окремих місцевих бюджетах у декілька разів перевищує обсяг закріплених доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Власні доходи місцевих бюджетів на цьому фоні взагалі мізерні.

В останні роки всі регіони України отримували дотації, частка яких у доходах місцевих бюджетів становила 46,3% у 2008 році і зросла до 48,8% у 2010 році, 52,3% у 2011 році, за підсумком 2012 року очікується близько 54,4% та за пронозами на 2013 рік – близько 52,0%. Регіональна структура дотаційності регіонів виглядає ще більш загрозливо. Так, у 2010 (2011) році частка дотацій збільшилася у структурі доходів більшості регіонів, сягнувши рекордних значень у Закарпатській, Тернопільській та Волинській областях – 72,3 (78,0), 71,9 (84,9) та 71,1 (75,8)% відповідно. Ще в 11 регіонів частка трансфертів становила 60-70%, при тому що у 2010 таких регіонів було 9.

Таким чином, тотальна дотаційність місцевих бюджетів України ставить під сумнів ефективність чинної системи фінансового вирівнювання, а відтак можна зробити висновок, що побудована вона за розподільчою схемою, в якій незрозумілими залишаються питання визначення «регіонів-донорів» та «регіонів-реципієнтів». По суті, держава вилучає значну частку доходів, зібраних у регіонах, а потім частину з них розподіляє між бюджетами. Така система створює значні антистимули для розвитку економіки регіонів і не виконує завдань фінансового вирівнювання. Багаті регіони стають ще багатшими, бідні – порівняно біднішими, і відстань між цими полюсами постійно збільшується.

Впровадження нових Бюджетного та Податкового кодексів закріпили практику визначальної ролі міжбюджетних трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів.

Найбільш залежними від трансфертів з державного бюджету, як і в попередніх роках, були місцеві бюджети Волинської, Закарпатської та Тернопільської областей, де частка трансфертів у загальному обсязі доходів перевищила 70,0%. Ще в одинадцяти регіонах трансферти становили від 60,0 до 70,0%. усіх отриманих місцевими бюджетами доходів, тоді як у 2010 році таких було дев’ять. Самодостатніми можна вважати лише місцеві бюджети міста Києва і Дніпропетровської області, в доходах яких питома вага трансфертів становила 25,2% і 37,1% відповідно.

2. Досягнення цілей економічних реформ на 2010-2014 роки через непослідовність у здійсненні завдань регіональної політики є проблематичним. У Програмі економічних реформ на 2010-2014 рр одним із індикаторів успіху реформи міжбюджетних відносин визначено збільшення частки власних доходів у загальному фонді місцевих бюджетів на 10% до кінця 2014 року. Проте за нинішніх тенденцій, коли частка таких доходів за 2010-2011 рр зменшилася більш ніж на 5%, досягнення озвученої цілі є малоймовірним. Аналіз виявив, що місцеві бюджети в Україні не мають достатньої кількості власних фінансових ресурсів, і, відповідно, нездатні повною мірою впливати на забезпечення розвитку територій. А заходи з вирівнювання фінансової спроможності місцевої влади доцільно проводити тільки при створенні умов для формування фінансової самодостатності регіонів. Очевидним є те, що міжбюджетні трансферти з державного бюджету за своєю суттю не можуть бути вирівнювальними, якщо вони є основним джерелом доходів місцевих бюджетів. Тому, за логікою, в системі міжбюджетних відносин в Україні повинна відбуватися поступова фіскальна децентралізація шляхом збільшення фінансової спроможності місцевих бюджетів та реформування системи трансфертів з метою переходу від так званих вирівнювальних трансфертів до таких, які б стимулювали соціально-економічний розвиток регіонів.

3. Старопромислові райони, в тому числі – Донбас, як найбільш рентоносні регіони, скорочують обсяги податкових надходжень.

Цікавою з точки зору виявлення потенціалу бюджетної самодостатності регіонів є оцінка фінансової спроможності регіонів. Співставлення розмірів доходів місцевих бюджетів за сучасної системи міжбюджетних відносин із загальними обсягами акумулювання бюджетних ресурсів через податкові джерела на їх території (включно з тими, що надходять до державного бюджету) продемонструвало, що кількість регіонів, у яких розміри зібраних податків, зборів та платежів перевищували їх місцеві бюджети, є незначною. Так, у 2008 році їх було 11, у 2009 - 10, а у 2010 - тільки 6. Найбільший коефіцієнт вилучення податкових ресурсів традиційно був відзначений у м.Київ (де акумулюється понад 40 % надходжень від ПДВ та податку на прибуток підприємств), Дніпропетровській, Сумській та Полтавській областях.

Особливу увагу привертають тенденції податкових надходжень у Донецькій області та їх взаємозв'язок із місцевими бюджетами. Так, у 2008 році у Донецькій області було мобілізовано на 7561,6 млн грн більше, ніж розподілено через місцеві бюджети. У 2009 році перевищення обсягів податкових надходжень, зібраних на її території, над обсягами перерозподілу фінансових ресурсів через місцеві бюджети вже було незначним, а тому «регіоном-донором» того року її можна було вважати тільки умовно. А вже у 2010 році, за даними ДПА України, через місцеві бюджети Донецької області було перерозподілено на 5864,58 млн грн більше, ніж зібрано усіх податків, тобто коефіцієнт співвідношення зазначених показників становив 0,59, що відповідає рівню Івано-Франківської області і є нижчим за показники Вінницької та Волинської областей, які традиційно вважаються реципієнтами фінансової допомоги. Така ситуація виникла внаслідок скорочення обсягів податкових надходжень, зібраних на території Донецької області до Зведеного бюджету України. Цікаво, що на фоні загального збільшення обсягів податків, зібраних на території більшості регіонів, окрім Донецької області, відповідне зменшення було зафіксовано ще у п'яти областях, серед яких виявилися і такі індустріальні центри як Запорізька та Луганська області.

Найвищі ж абсолютні показники вилучення мобілізованих з податкових джерел до державного бюджету фінансових ресурсів були зафіксовані у Києві та Дніпропетровській області. Традиційно високі показники вилучення акумульованих бюджетних ресурсів характерні для Харківської, Полтавської та Сумської областей.

4. Україна має звернути особливу увагу на розвиток депресивних регіонів та малих міст. Важливого значення має набути розвиток депресивних регіонів, які колись характеризувалися високим розвитком промислово-виробничого потенціалу і достатньо розвинутою інфраструктурою. При цьому об'єктом підтримки з боку держави повинні стати не регіональні управлінські структури, а населення і підприємства. Необхідно забезпечити надання цілеспрямованої державної підтримки регіонам, окремим територіальним громадам, що потерпають від структурних перетворень, а також слаборозвиненим територіям, соціально-економічні показники яких суттєво нижчі від середніх по країні.

Нового динамізму слід надати розвитку малих монофункціональних міст, структурну основу яких становлять одне-два підприємства. Нині малих міст в Україні нараховується 352, з них із монопромисловою структурою виробництва – 122. У малих містах проживає 19% міського населення України. На тлі загальної тенденції до зменшення кількості населення в Україні у малих містах спостерігається як позитивний природний приріст населення (1,1-1,3%), так і значний приріст (1,7-3,6%) за рахунок міграції. З огляду на фактичне зупинення виробництва такі міста мають стати об'єктами особливої державної підтримки.

5. Сільська місцевість, незважаючи на всі зусилля, які приймаються Урядами України, знаходиться в критичному стані. На найближчий період загрозливим може бути зростання чисельності безробітних у сільській місцевості (сільським районам необхідно надавати статус слаборозвинених). В Україні налічується 28450 сільських населених пунктів, в яких проживає понад 14 млн осіб. Трудоресурсний потенціал з урахуванням вікового складу і коефіцієнтів трудової активності перевищував 9,5 млн осіб, або в середньому по 334 особи на одне село. Попит на сільськогосподарську працю не перевищує 2,5 млн осіб, а в 2012 році очікується 1,7 млн, тобто незайнятими будуть практично двоє з трьох працездатних. Експертні оцінки зайнятості сільського населення, маючи негативний тренд, вимагають відповідної демографічної та соціально-економічної політики на селі.

Рівень пропозиції робочої сили може суттєво перевищити попит, а тому вимагатиме програм протидії безробіттю, зокрема через розширення приватного фермерського господарства і його трудомістких галузей.

6. Настав час розпочати серйозну роботу в напрямку трансформації адміністративно-територіального устрою та поетапної бюджетної федералізації

Необхідні конструктивні наукові напрацювання щодо поетапної трансформації державного устрою України в бік підвищення ролі регіонів у вирішенні питань соціально-економічного розвитку, подальшої децентралізації управління шляхом як деконцентрації, так і через передачу або делегування окремих функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування, що функціонують як на регіональному, так і на місцевому рівнях. В перспективі можливе проведення реформи системи адміністративно-територіального устрою через укрупнення низових адміністративно-територіальних одиниць, приведення їхніх меж у відповідність із територіальними громадами-суб'єктами права на місцеве самоврядування, що дасть можливість суттєво зменшити кількість таких суб'єктів і сформувати самодостатню територіальну громаду. Настав час розпочати серйозну роботу в напрямку поетапної федералізації держави і конституційної зміни всіх інституцій, що можуть бути задіяні в цьому процесі.

Думаю, не слід відкидати такого важливого чинника регіональної політики як районування, виділення крупних економічних районів (земель), які мають важливе значення при формуванні самодостатніх територіальних угрупувань і стати основою майбутнього видозміненого адміністративно-територіального устрою держави. В даний час вченими напрацьована сітка економічних районів у складі: Донецького, Карпатського, Південного, Подільського, Поліського, Придніпровського, Східного і Центрального (у складі якого доцільно виділяти столичний округ - Київ). Комплексний аналіз господарства цих районів та їх територіальних відмінностей, а також глибокий аналіз найбільш важливих і специфічних для кожного з них проблем може бути основою для прогнозування розвитку соціальних процесів та екологічної ситуації, пошуку шляхів вирішення структурних перетворень їх господарських комплексів у перспективі. Це може стати основою нового адміністративно-територіального устрою України.