Ті самі граблі: яким хотіли бачити двопалатний парламент Кучма і Ющенко

Ідея запровадження двопалатного парламенту в Україні неодноразово порушувалася з початку 1990-х років. Так, навесні 1992-го на одному із засідань комісії з розробки нової Конституції було прийнято рішення про доцільність запровадження двопалатної структури законодавчого органу. У 1995–1996 роках Леонід Кучма повернувся до цієї ідеї. Він запропонував формування парламенту, який складався б із Сенату та Палати представників. Сенаторів мали обирати за мажоритарною системою у 27 виборчих округах: по два представники від кожного регіону. Палату представників вибирали б за партійними списками в кількості 200 осіб. У травні 1996 року при голосуванні за проект нової Конституції у першому читанні народні обранці відмовилися від ідеї двопалатного парламенту. А 26 липня Леонід Кучма видав указ «Про проведення все­українського референдуму із питання прийняття нової Конституції України» № 467. Втім, це радше було тиском на парламент, який у підсумку 28 червня ухвалив нову Конституцію з однопалатним парламентом, але із розширеними повноваженнями глави держави. І вже 1 липня указ президента було скасовано.

Міленіум

Після обрання на другий термін у 1999-му Леонід Кучма взявся за старе — запропонував переписати Основний закон, зокрема обмежити депутатів у правах і створити двопалатний парламент. Напрацювання щодо організації референдуму стали в нагоді 15 січня 2000 року, коли президент підписав указ «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» № 65/2000. «Народна ініціатива» полягала в попередньому зборі близько 4 млн підписів українців за проведення референдуму, що було зафіксовано Центрвиборчкомом. До бюлетеня для голосування включили шість питань. Зокрема про недовіру парламенту, право президента на розпуск Ради, обмеження депутатської недоторканності, скорочення парламенту до 300 депутатів, а також про необхідність формування двопалатного парламенту.

Референдум відбувся 16 квітня 2000 року. У ньому взяли участь майже 30 млн громадян, або 81,15% від загальної кількості тих, хто мав право голосу. З усіх питань президента підтримали більше 80% голосуючих (зокрема, за двопалатний парламент висловилися 81,68%, проти — 16,79%). Опозиційні політики заявляли, що і збір підписів, і сам референдум проходили з численними порушеннями, по суті, з використанням губернаторського адмінресурсу. Один із приводів говорити про порушення побачили в тому, що величезна кількість громадян проголосували достроково. Крім того, в окремих селах, зокрема на Закарпатті, було зібрано понад 100% голосів виборців. Хоча, за даними соціологів, напередодні референдуму на підтримку двопалатного парламенту висловлювалися 40–50% населення.

Без парламенту — ніяк

Від негайної прямої імплементації результатів референдуму тоді врятував Конституційний суд. 27 березня 2000 року він виніс рішення у справі за зверненням народних депутатів про конституційність указу президента від 15 січня. Суд визнав основні положення указу конституційними. Але визначив, що результати референдуму є лише підставою для внесення змін до Основного закону в порядку, передбаченому самою Конституцією. Тобто шляхом прийняття відповідного закону парламентом. КС визнав, що єдиним джерелом влади в Україні є народ. Але він здійснює владу як безпосередньо, так і через органи влади та місцевого самоврядування. А внесення змін до Конституції належить до повноважень Верховної Ради. За Конституцією законопроект про внесення до неї змін приймається конституційною більшістю ВР, такий законопроект розглядається виключно після його схвалення КС.

Погодившись із такими висновками, 29 травня 2000 року Леонід Кучма за підсумками референдуму видав указ № 727 «Про створення комісії з підготовки змін до Конституції України». Однак ідея двопалатного парламенту не здобула достатньої підтримки серед народних обранців.

Друга спроба

Втім, уже в березні 2003 року Леонід Кучма знову подав до парламенту проект змін до Конституції, що їх згодом взяли на озброєння юристи Віктора Ющенка, який також захопився ідеєю двопалатності.

За новою версією парламент складається з двох палат: Палати регіонів (ПР) та Державних зборів (ДЗ). Останні складаються з 300 депутатів, які обираються на пропорційній основі. До Палати регіонів обирають по три представники від АРК, областей, Києва та Севастополя. У ДЗ створюється парламентська більшість. Палати засідають в окремих приміщеннях, проводять роздільні та спільні засідання. Зокрема, на спільному засіданні приймається рішення про схвалення програми діяльності уряду.

Відповідно до законопроекту, ДЗ приймає закони, після чого з підписом голови зборів їх передають на затвердження ПР. Остання може їх підтримати або повернути на доопрацювання із зауваженнями. ДЗ може двома третинами подолати вето ПР, після чого документ передається на підпис президенту. Він, у свою чергу, також може застосувати вето, і тоді все починається спочатку: або враховуються зауваження гаранта, або потрібні дві третини голосів обох палат. Крім того, ДЗ призначає (за поданням президента) прем'єра і міністрів. ПР, зокрема, призначає та звільняє голову та членів Рахункової палати, за поданням президента — голову НБУ, дає згоду на призначення президентом генпрокурора.

До речі, президент запропонував доповнити ст. 74 Основного закону нормою, згідно з якою на референдумі можуть прийматися закони, за винятком тих що стосуються питань бюджету, податків та амністії). Причому такі закони мають найвищу юридичну силу і не потребують затвердження органами влади або посадовими особами.

Очевидно, за таких умов глава держави здобуває суттєвий контроль над законодавчою владою. По-перше, сама процедура прийняття законів значно ускладнюється. До того ж президент у такій схемі зможе мати вплив на формування ПР, представники якої залежатимуть радше від голів обладміністрацій із президентської вертикалі. Але пізніше Леонід Кучма відкликав цей законопроект.

Нова мітла мете по-старому

У 2003 році тодішній головний опозиціонер Віктор Ющенко нещадно критикував такі зміни до Конституції. Але, отримавши президентську посаду, наприкінці своєї каденції в березні 2009 року (очевидно, дізнавшись щось нове) став затятим прихильником двопалатного парламенту. Про що й написав у своїй версії нової Конституції.

Третій президент бачив парламент із тією ж кількістю депутатів і в тих самих пропорціях, що й його попередник. Тільки запропонував назвати його Національними зборами. А палати — Палатою депутатів і Сенатом. Та 300 обранців до першої, відповідно до законопроекту, обирають на чотири роки. Повноваження ж сенаторів тривають шість років. Щодва роки відбувається ротація третини сенаторів: по одному з кожного регіону. Цікаво, що Віктор Ющенко запропонував включити довічно до Сенату всіх екс-президентів. Експерти запідозрили тут особисту вигоду. З довічною недоторканністю. Вони зазначали, що довічних сенаторів немає в демократичних країнах (крім радше декоративної в наші часи британської Палати лордів). Натомість були в Латинській Америці. Зокрема, таким був чилійський диктатор Аугусто Піночет. Але в 2002 році Верховним судом статус довічного сенатора в нього відібрали, а в 2005-му інститут довічних сенаторів у Чилі взагалі скасували. Інші латиноамериканські країни (Венесуела, Перу, Парагвай) також відмовилися від надання цього статусу.

У законопроекті Віктора Ющенка статус Сенату розширився. Крім затвердження прийнятих нижньою палатою законів, йому надавалися значні кадрові повноваження. Згідно із документом, верхня палата призначає за поданням президента генпрокурора, голів СБУ, Служби зовнішньої розвідки, Нацбюро розслідувань, інших держорганів, які здійснюють досудове слідство. А також керівників Антимонопольного комітету, НБУ, ЦВК, чверть складу ВРЮ. Крім того, Сенат достроково призначає вибори місцевих органів влади та надає згоду на затримання суддів. Якщо президент розпустить нижню палату, Сенат може самостійно приймати бюджет. Його ж розпустити не можна.

Втім, ініціативи щодо внесення змін до Конституції в той час були зумовлені радше наближенням виборів президента. І законопроект Віктора Ющенка не мав шансів на втілення в життя.

Удар із флангу

Сьогодні розмови про внесення змін до Основного закону, в першу чергу щодо позбавлення депутатів недоторканності і запровадження двопалатного парламенту, поновилися. Ситуація нині загрозливіша, ніж раніше. Якщо Леонід Кучма і Віктор Ющенко погоджувалися з позицією КС, що Конституцію може міняти тільки парламент, то Віктор Янукович вигадав оригінальний план. 6 листопада минулого року було прийнято новий закон «Про референдум». Згідно з документом, на референдум можна виносити практично будь-які питання, зокрема й щодо Конституції. Відповідний проект закону не підлягає аналізу КС (потрібна лише довідка із Мін'юсту). Результати референдуму не потребують затвердження або схвалення будь-якими органами держвлади.

Крім того, закон дозволяє маніпуляції при зборі підписів за референдум і далі — встановлює майже повний контроль президента над підрахунком голосів. Відповідно до закону окружні та дільничні комісії формуються з людей обл- і райрад, але якщо таких не вистачає — місцевих адміністрацій. У день голосування та під час підрахунку голосів засідання комісії є повноважним незалежно від кількості присутніх на ній членів комісії. Навіть якщо рахуватиме одна людина.

Положення закону вступають у прямий конфлікт із нормами Конституції. Але допоки такого висновку не дійшов Конституційний суд, закон діятиме. Тобто з'являється колізія, коли з Основним законом можна робити що завгодно: хоч двопалатний парламент запроваджувати, хоч пряме президентське правління.