Как зайцу стоп-сигнал: защитит ли новый закон от «неадекватных» мер контролирующих органов

Такие прогнозы вызывают скорее скепсис. Только за май этого года инвестиции в Украину снизились в пять раз по сравнению с аналогичным периодом прошлого. А «улучшение» условий ведения бизнеса предприниматели чувствуют на себе каждый день.

Чем помогли

Данный закон прежде всего является «работой над ошибками» Кодекса гражданской защиты (закон № 5403-VI от 02.10.2012) и связанных с его имплементацией изменений. Документы вступили в силу 1 июля. В частности, изменениями откорректирован Закон «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности». Ранее документ гласил, что проверки контролирующих органов проводятся по специальному решению руководителя соответствующего органа. Законом № 5404-VI были внесены изменения, согласно которым остановка производства или реализации продукции предприятия допускается лишь с санкции суда, вынесенной по иску контролирующего органа. Другие же «меры реагирования» (штрафы, распоряжения, предписания и т. д.) допускались по мотивированному письменному решению руководителя-контролера или его зама. Теперь, согласно документу № 353-VІІ, некоторые из «других мер», предусмотренных законом, допускаются по решению руководителя-контролера, но сразу же после этого сам госорган должен обратиться в суд для подтверждения правильности своего решения. В этом и заключается основное «покращення» для бизнеса. «Предприниматели освобождаются от обременительных процедур обжалования в судах принятых решений о наложении санкций», — полагают в пресс-службе президента.

Старший юрист ЮФ «Лексфор» Ксения Забродская рассказывает, что в сфере контроля и надзора за хозяйственной деятельностью существует более 40 органов — от министерств до разнообразных комитетов, служб и инспекций. После подписания акта о наличии нарушения госорган вправе выдать распоряжения, предписания или другие распорядительные документы по устранению выявленных нарушений, в том числе о приостановлении хозяйственной деятельности и наложении штрафов. Санкции применяются на основании специальных законов в той или иной сфере деятельности. Контролер, обнаружив, по его мнению, нарушение закона, может выдать обязательное для исполнения предписание, которое предприниматель вправе обжаловать в административном или судебном порядке. Теперь инициируется более обоснованное принятие обязательных для исполнения решений. «В этом усматривается позитив для бизнеса. Если, конечно, судебные решения не будут механическими и однотипными, в пользу госоргана», — говорит Ксения Забродская.

Фикция

Но если кто-то думает, что теперь налоговики сами будут обжаловать в судах свои уведомления-решения, он заблуждается. Во-первых, закон о госнадзоре в сфере хоздеятельности не распространяется на контроль в области налогов, таможни, финансов и т. д. Во-вторых, «другие меры», законность которых нужно подтверждать в судебном порядке, должны определяться в законах, которых пока нет.

«Эти случаи будут установлены отраслевыми законами», — пообещали у президента. Но что мешало параллельно с изменениями в закон о контроле внести изменения в отраслевые законы? В-третьих, подтверждать правомерность принятых контролерами мер будут окружные админсуды. Их у нас 27. По словам замглавы Федерации работодателей Алексея Мирошниченко, сегодня в Украине проводить проверки бизнеса имеют право 70 госорганов. За прошлый год они осуществили более 2 млн проверок. Более 40% проверок были внеплановыми. Средний размер штрафа по итогам инспекций составил 479 грн, а затраты государства на проведение одной проверки достигают 11,6 тыс. грн.

Из этого следует, что: а) подсудные меры реагирования будут сужены до минимума; б) даже если какие-то меры контролеров и потребуют санкции суда, процесс будет формальным. Последнее подтверждается и сегодняшней практикой. Невзирая на то что согласно принципам административного судопроизводства орган власти обязан доказать законность оспариваемого решения, суды, как правило, становятся на сторону чиновников.

В Главном научно-экспертном управлении ВР обращают внимание: «Применение указанного порядка приведет к значительной нагрузке на суды, которым нужно будет рассматривать каждый случай применения мер реагирования, что может негативно отразиться как на рассмотрении соответствующих дел, так и на общем уровне защиты прав физических и юридических лиц».

Суд как гарантия для чиновника

В этом и кроется основная угроза закона № 353-VІІ. Он изменяет процедуру обжалования вышеупомянутых решений чиновников. Так, в новых нормах КАСУ определено, что административный иск касательно подтверждения правильности решения госоргана о мерах реагирования подается субъектом властных полномочий. Авторы закона аргументируют, мол, теперь предпринимателям не нужно напрягаться, чиновник сам пойдет в суд за подтверждением своей правоты. Но несложно догадаться, сколь мизерным будет количество отказов судов подтвердить решения госорганов. При этом чиновник получает уже не какую-то бумажку, пусть и подписанную начальником, а полноценное решение суда.

Предприниматель вроде бы может оспорить его в апелляции. Но и здесь есть ряд «но». Процедура получения санкции суда очень упрощена (для оперативности реагирования). И субъект хозяйствования лишен возможности участвовать в полноценном процессе, когда можно подготовиться, собрать доказательства и т. д. «Слишком сжатые сроки наряду с перегруженностью административных судов будут приводить к поспешным и необъективным решениям», — замечает управляющий партнер ЮФ «КПД Консалтинг» Игорь Калитвинцев. К тому же новые положения КАСУ предусматривают, что суд может обязать госорган самому уведомить предпринимателя о времени и месте рассмотрения дела. Стоит ли говорить, что «может» в данном случае станет распространенной практикой. А как госорганы будут информировать субъектов хозяйствования, в присутствии которых в заседании они не заинтересованы, это еще вопрос.

Итак, теперь госорган-контролер практически в автоматическом режиме в считанные дни будет получать решение суда, подтверждающее его правоту. По общей процедуре обжаловать решение чиновника можно на протяжении шести месяцев. Суд первой инстанции принимает решение на протяжении одного месяца, апелляционный — до полутора. Решение суда вступает в силу лишь после апелляции. При этом его можно обжаловать еще в Высшем админсуде. Впрочем, на практике процедура обжалования таких решений может длиться более года. Потому если решение чиновника противоправное, новация, безусловно, на руку предпринимателю. «В настоящее время процедура в подобных вопросах зачастую необоснованно затягивается как раз по инициативе субъектов властных полномочий, что позволяет последним оказывать разного рода давление на субъекты хозяйствования. Таким образом, нововведения будут способствовать более оперативному рассмотрению споров в этих вопросах», — говорит Игорь Калитвинцев.

Но есть опасения, что суды все же будут склоняться на сторону госорганов. Тогда получится ситуация, когда по сути предприниматель сможет обжаловать решение чиновника только в апелляции, где лишь проверят, правильно ли принял решение суд первой инстанции. Более того, в подобных делах судебное решение апелляционной инстанции не подлежит обжалованию в кассационном порядке. В своих замечаниях Главное юридическое управление ВР отмечает, что это нарушает ст. 126 Конституции Украины и ряд решений КСУ. Последний неоднократно обращал внимание, что реализация права лица на судебную защиту предусматривает возможность обжалования судебных решений в судах апелляционной и кассационной инстанций.

Как должно быть

На первый взгляд кажется, что использование мер реагирования лишь после судебной экспертизы полезно. Ведь зачастую они применяются необоснованно, с коррупционной целью и т. д. А потом субъекту хозяйствования приходится тратить немало материальных и временных ресурсов, чтобы восстановить справедливость. Но проблему логичнее было бы решать, не перекладывая ответственность за произвол чиновников на суды, а введя действенную ответственность для самих чиновников за противоправные решения. Вынес неправильное решение первый раз — предупреждение, второй — увольнение. Нанес вред предприятию — штраф и возмещение ущерба. Вынес неправомерное решение с превышением служебных полномочий, с коррупционной целью — за решетку. А суды уж пусть потом решают, «по инициативе субъектов властных полномочий», правы были эти субъекты или не правы. Тогда все встанет на свои места. Чиновники станут более прилежными, суды — менее загруженными. А предприниматели действительно освободятся «от обременительных процедур обжалования в судах принятых решений о наложении санкций».