Стаж порядка: почему пенсионная реформа не решит проблем пенсионеров

Еще 31 мая Верховная Рада вернула Кабмину на доработку законопроект № 7455 «О мерах относительно законодательного обеспечения реформирования пенсионной системы». И в тот же день, очевидно, доработав документ, правительство снова внесло его в парламент, где он был зарегистрирован под тем же номером. Впрочем, усовершенствованный проект закона практически не изменился. Это подтвердили и профильный парламентский комитет, рекомендовавший в своих выводах народным избранникам снова вернуть его разработчикам, и Главное научно-экспертное управление ВР, которое считает, что документ, как и его предшественник, требует существенной доработки. «Новый законопроект продолжает лучшие традиции старого, поскольку все основные нововведения остались», — говорит юрист АО «АФ «Актио» Иван Ромащенко.

Но главный идеолог пенсионной реформы вице-премьер Сергей Тигипко считает, что нынешний вариант реформы «гораздо мягче первоначального». И даже (уже традиционно) добавил, что он самый либеральный в Европе (напомним, в ноябре прошлого года премьер-министр Николай Азаров заявлял, что разработанный правительством проект Налогового кодекса самый либеральный в Европе, после чего документ раскритиковал президент Виктор Янукович). По словам Сергея Тигипко, парламент должен принять пенсионную реформу до конца текущей сессии (14 июня Верховная Рада включила в повестку дня законопроект о пенсионной реформе, подготовленный Кабинетом министров – ред.). 

Труду все возрасты покорны

Разработчики проекта закона так и не решились отказаться от повышения пенсионного возраста для женщин с 55 до 60 лет, чего требует МВФ. Для смягчения последствий предполагается установить переходный период. При этом в пояснительной записке к документу сказано, что пенсионный возраст будет увеличиваться на шесть месяцев каждый год. А в самом законопроекте предусмотрено, что шестимесячное повышение происходит не ежегодно, а каждые полгода. То есть, если раньше предполагалось, что повышение пенсионного возраста для женщин до 60 лет будет проходить на протяжении 10 лет, то теперь это «удовольствие» растянут всего на пять лет. Согласно другой норме законопроекта, женщинам, подпадающим под повышение пенсионного возраста, устанавливается надбавка к пенсии в размере 2,5% за каждые шесть месяцев работы после 55-летия. Но такой стимул выглядит сомнительно. Сегодня 55-летняя женщина может работать и дополнительно получать хотя бы минимальную пенсию по возрасту в размере 55% заработной платы. Более того, упомянутая надбавка применяется только до достижения пенсионеркой 60-летнего возраста.

В некоторых случаях предусматривается повышение пенсионного возраста и для мужчин – с 60 до 62 лет. Правда, согласно законопроекту, это касается лишь тех, кто претендует на специальную пенсию, а именно госслужащих, представителей органов местного самоуправления, научных сотрудников и др. Эти лица могут выйти на пенсию и в 60 лет, но по возрасту. Если же они желают получать льготы и надбавки согласно специальным законам, им придется поработать еще пару лет. Для госслужащих есть и другие малоприятные «сюрпризы»: максимальный размер пенсии уменьшается с 90% до 80% заработка. Также 62 годами ограничивается срок возможного пребывания на службе (сегодня срок пребывания на госслужбе можно продлевать до 65 лет). «Госслужащих, получающих не слишком высокую зарплату, лишают также и пенсии, ради которой, собственно, многие из них и занимают свои должности. В связи с этим в ближайшее время можно ожидать массовый уход людей с государственной службы», — считает Иван Ромащенко. Очевидно, что мотивация тех, кто придет им на смену, будет заключаться не в зарплатах и уже даже не в дополнительных социальных гарантиях.

Более того, по словам Сергея Тигипко, правительство предлагает ввести норму о повышении пенсионного возраста до 62 лет вообще для всех мужчин в течение четырех лет начиная с 2013 года. Стоит отметить, что средняя продолжительность жизни мужчин в Украине сегодня составляет 62,5 года, и многие из них, уплачивая все необходимые отчисления в ПФ, не доживают и до такого возраста.

Либо зарплата, либо пенсия

Спасать Пенсионный фонд планируется также за счет поднятия нормативного стажа для назначения пенсий: для женщин — с 20 до 30 лет, для мужчин — с 25 до 35 лет и минимального стажа — с 5 до 15 лет. В некотором роде такая инициатива справедлива. Учитывая, что порой пенсионер с пятилетним рабочим стажем получает почти такую же пенсию, как пенсионер, проработавший 40 лет. Однако все равно государству придется решать проблему социального обеспечения пенсионеров, стаж работы которых не будет соответствовать новым правилам. Данная норма коснется и лиц, получающих надбавки за сверхнормативный стаж работы. Согласно действующему законодательству, за каждый полный год работы сверх установленного стажа пенсионер имеет право на доплату в размете 1% минимальной пенсии по возрасту. Теперь же пенсионеры по сути лишаются 10% пенсии.

Сэкономить власть планирует и на работающих пенсионерах. В частности, предлагается лишить их всех надбавок к пенсии до момента, пока они не уйдут с работы. Кроме того, законопроект предусматривает, что в случае увеличения прожиточного минимума пенсия пожелавшим и далее работать не увеличивается. Это по меньшей мере противоречит одной из целей документа — стимулировать работу людей, которые достигли пенсионного возраста. Данная норма может привести к массовым увольнениям пенсионеров в преддверии вступления закона в силу. Также можно ожидать, что такая инициатива натолкнется на протест мелких предпринимателей-пенсионеров. Ведь только недавно правительство передало в парламент законопроект об упрощенной системе налогообложения, которым предлагается освободить упрощенцев-пенсионеров от уплаты единого социального взноса. Отдельные пенсионеры, как правило, вынуждены организовывать небольшой бизнес, чтобы получить хоть какой-то доход, помимо мизерной пенсии. Теперь им придется выбирать: либо бизнес, либо пенсия.

Есть предел

Протестные настроения граждан призвана сгладить норма, согласно которой максимальную пенсию (в том числе депутатов, судей, милиционеров и прокуроров и пр.) предлагается ограничить 10 прожиточными минимумами (ПМ, 7640 грн). Кстати, в предыдущем варианте законопроекта предлагалось установить ограничение в 12 ПМ. Более того, ограничения предлагается распространить и на тех, кому пенсии были назначены ранее (ныне пенсии некоторых лиц превышают минимальную в сотни раз). Данная норма долгое время была предметом дискуссий. Ведь прежде всего она ограничивает права 450 потенциальных (или реальных) VIP-пенсионеров, которые и должны ее поддержать. Хотя глава фракции ПР в парламенте Александр Ефремов пообещал, что депутаты его фракции поддержат эту норму. Но даже в этом случае остается возможность впоследствии признать ее неконституционной. Ведь ст. 22 Конституции Украины определяет, что при принятии новых законов или внесении изменений в действующие не допускается сужение объема существующих прав и свобод. Это подтверждено и двумя решениями КСУ от 1 декабря 2004 года и от 11 октября 2005-го. «А потому, даже если как наживка для электората ограничение размера пенсий будет установлено, заинтересованные группы (судьи, прокуроры, народные депутаты и др.) смогут вернуть себе такое право, обратившись в Конституционный Суд», — говорит управляющий партнер ЮФ «Гринчук, Горпинюк и Партнеры» Андрей Гринчук. При этом, по его словам, возникнет парадокс: почему повышение пенсионного возраста для простых граждан не является сужением содержания и объема прав и свобод граждан, а ограничение размера привилегированных пенсий рассматривается как нарушение Конституции? «При таких обстоятельствах реализация даже предложенных «фасадных» мер реформирования пенсионной системы возможна лишь в случае изменения позиции Конституционным Судом, — отмечает адвокат. — Но ему менять свою позицию уже не впервой, был бы попутный ветер с Банковой».

Правда, Сергей Тигипко заверяет, что у него есть аргументация, почему предложенные нормы не противоречат основному закону. «В данном случае есть две статьи Конституции: одна, которая гласит, что нельзя ухудшать социальные стандарты, другая говорит о равенстве наших граждан», — объяснил он свою позицию. Но эту точку зрения разделяют не все. Ранее спикер Владимир Литвин настаивал на том, что ограничения пенсий тем, кто их уже получает, все­таки антиконституционно. В любом случае, даже если такие изменения пройдут через парламент, их можно будет отменить в любой удобный для власти день. 

Личный счет

Очевидно, что реформа пенсионной системы должна заключаться не столько в повышении пенсионного возраста и ограничении максимальных пенсий, сколько во введении в действие второго уровня пенсионного обеспечения. Правительственный законопроект предусматривает поэтапное введение обязательной накопительной системы, начиная с отнесения на второй уровень 2% от фонда оплаты труда (ФОП) за счет единого социального взноса (ЕСВ), с ежегодным увеличением этих отчислений на 1–7%. Но последствием такого нововведения станет уменьшение отчислений в солидарную систему, что приведет к увеличению дефицита Пенсионного фонда (ПФ). Поэтому правительство предлагает вводить в действие второй уровень лишь после того, как бюджет ПФ станет бездефицитным. Отметим, в 2010-м дефицит бюджета ПФ составил около 35 млрд грн. В нынешнем году правительство рассчитывает уменьшить эту цифру примерно до 18 млрд грн. Хотя, скорее, данный показатель будет намного большим. За счет же увеличения пенсионного возраста, уменьшения пенсионных льгот и ограничения максимальных пенсий планируется в текущем году сэкономить всего 211,6 млн грн, а в следующем — 2,5 млрд. То есть получается, что пенсионная реформа призвана решить проблему с дефицитом бюджета ПФ, но провести ее удастся только после того, как дефицита бюджета не будет. «Ни о какой реформе в оценке поданных инициатив не может быть и речи, — считает Андрей Гринчук. — К введению системы накопительного пенсионного страхования предлагается перейти исключительно после преодоления дефицита Пенсионного фонда. Поскольку финансовый эффект от поднятия пенсионного возраста в сравнении с дефицитом является мизерным, то введения второго уровня системы пенсионного обеспечения ожидать в ближайшее время не приходится». 

Не с того конца

Скорее всего, правительство попытается спасти бюджет ПФ за счет борьбы с теневыми зарплатами. Напомним, ряд соответствующих законопроектов уже подготовило Минсоцполитики. И наверняка в случае принятия пенсионной реформы эти документы будут внесены в повестку дня парламента уже в начале осени. Но, к сожалению, правительство не планирует снижение фискальной нагрузки на бизнес, в том числе на ФОП. А закручивание гаек с целью наполнить ПФ может привести лишь к обратному эффекту: бизнес все больше будет уходить в тень, а отчисления в Пенсионный фонд падать. «Оздоровление пенсионной системы невозможно без законодательного стимулирования инвестиционных процессов в экономике, — говорит Андрей Гринчук. — Начать следует хотя бы с выполнения уже действующих законов: нельзя на протяжении бюджетного года менять налоговые правила, а о введении новых нужно предупреждать хотя бы за полгода, как предусмотрено Налоговым кодексом».

Стоит отметить, что, согласно законопроекту, второй уровень пенсионной системы предлагается вводить только для лиц, которые на момент его введения не достигли 35-летнего возраста. Не совсем понятно, почему более молодым людям предоставлена возможность отчислять часть ЕСВ на персональный накопительный счет, а за счет отчислений из зарплат людей более старшего возраста будут содержаться сегодняшние пенсионеры. Кроме того, документ почему-то предусматривает участие в обязательной накопительной системе негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Они будут выбираться на конкурсах, проводимых Госфинуслуг совместно с Минсоцполитики. То есть НПФ на протяжении 30 лет смогут привлекать пенсионные взносы граждан, инвестировать их и получать прибыль, при этом не осуществляя никаких выплат. Поэтому можно ожидать, что в борьбе за титул победителей таких конкурсов будут применяться любые методы. «Естественно, накопительное пенсионное обеспечение — это светлое будущее пенсионного законодательства, но для его полного внедрения в нашу правовую систему, во-первых, должны быть созданы надежные гарантии сохранения пенсионных счетов и, во-вторых, пройти десятилетия, необходимые для формирования таких счетов», — считает Иван Ромащенко.